Uzasadnienie
Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do wyjaśnienia wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w S., na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego nr P/2/1997 z dnia 3 stycznia 1997 r., zajął wynagrodzenie za pracę Henryka K. w spółce z o.o. "H." w R.Ś. Zobowiązany Henryk K. zgłosił w sprawie tego postępowania egzekucyjnego zarzut na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Postanowieniem z dnia 3 lutego 1997 r. nr 2/97/DR NKP 3418100 Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w S., powołując się na art. 32 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uwzględnił zarzutów Henryka K., uznając je za nieuzasadnione. W końcowej części postanowienia zawarł pouczenie, że przysługuje na nie "prawo wniesienia zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego z siedzibą w Gliwicach za pośrednictwem tut. Oddziału ZUS w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia".
Zobowiązany Henryk K., stosownie do tego pouczenia, wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego; wspomniany Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przesłał je wraz z aktami do Ośrodka Zamiejscowego NSA w Katowicach. Sąd ten potraktował pismo Henryka K. jak skargę i na posiedzeniu niejawnym przystąpił do oceny jej dopuszczalności w świetle art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Analiza przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji doprowadziła Sąd do konstatacji, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poważne wątpliwości prawne budzi kwestia środków odwoławczych od postanowień tego organu egzekucyjnego.
Przepis art. 21 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ upoważnił Radę Ministrów do umocowania w drodze rozporządzenia organów administracji rządowej i samorządowej innych niż wymienione w art. 19 i 20 tej ustawy /par. 1/, a także niektórych wierzycieli będących państwowymi jednostkami organizacyjnymi /par. 2/, do prowadzenia w ograniczonym zakresie egzekucji administracyjnej w charakterze organów egzekucyjnych.
Rada Ministrów, powołując się między innymi na art. 21 wymienionej ustawy, dnia 23 grudnia 1996 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/; upoważniła w nim oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń wypłacanych przez oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mogą egzekwować powyższe należności z wynagrodzeń za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych /par. 5 ust. 1 i 2/
Ustanowienie oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organami egzekucyjnymi budzi wątpliwości. Ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137/ bowiem stanowi w art. 7, że organem wykonującym zadania z zakresu ubezpieczenia społecznego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest centralnym organem administracji państwowej. Wprawdzie w ust. 3 tego artykułu powiedziano, że swe zadania Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje za pośrednictwem Centrali Zakładu, oddziałów oraz Biura Rent Zagranicznych, ale żaden dalszy przepis ustawy nie uprawnia do wniosku, że Centrala Zakładu jest organem wyższego stopnia w stosunku do oddziału ani też że jest dla niego organem odwoławczym innym niż organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 par. 2 Kpa.
Tryb odwoławczy w odniesieniu do decyzji oddziału, uregulowany w rozdziale 4 cytowanej ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, nie ma zastosowania do orzeczeń wydawanych przez oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także statut Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiący załącznik do uchwały nr 119/89 Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1989 r., zmienionej uchwałą nr 77/91 z dnia 23 maja 1991 r., nie zawiera uregulowań, które mogłyby pozwolić na przyjęcie, że Centrala może być organem odwoławczym w stosunku do oddziałów.
Zdaniem składu orzekającego, określenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako centralnego organu administracji państwowej sprawia, że nie można do niego stosować reguły z art. 17 pkt 3 Kpa, stanowiącej, iż dla innych organów administracji rządowej niż wymienione w pkt 2, państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne i właściwi ministrowie. Podległość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wobec Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, o której mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, nie oznacza podległości instancyjnej. Podobnie zwierzchni nadzór Ministra Finansów, przewidziany w art. 25 par. 1 wyżej powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie może stanowić podstawy do uznania tego organu za organ odwoławczy w stosunku do orzeczeń oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W postanowieniu wyrażono pogląd, iż w świetle przedstawionych wyżej przepisów trudno określić, w jaki sposób zobowiązany i wierzyciel mogą zrealizować przysługujące im z mocy art. 34 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów, w szczególności - do kogo mogą wnieść takie zażalenie.
Skład orzekający zwrócił uwagę, że w postanowieniu z dnia 12 marca 1997 r. III SAB 48/97 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone przez oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest postępowaniem jednoinstancyjnym, a skargę odrzucił z powodu niewezwania przez stronę tego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA przed wniesieniem skargi. Zdaniem składu orzekającego, takie stanowisko w rozpoznawanej sprawie jest trudne do zaakceptowania. Prowadzi ono bowiem do tego, że prawo do wniesienia środka odwoławczego /zażalenia/, przyznane wyraźnym przepisem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, doznaje ograniczenia tylko z tego powodu, że organem egzekucyjnym jest oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z drugiej strony wskazanie właściwego organu odwoławczego nasuwa poważne trudności i opierać się może w zasadzie na domniemaniu kompetencji, a nie na ich określeniu w przepisach prawa. Pośrednim dowodem powyższych trudności jest treść pouczenia zawartego w postanowieniu Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., abstrahując od jego oczywistej wadliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna wystąpiła na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/, a więc aktu wykonawczego. W pierwszej kolejności zatem wymaga rozważenia, czy podane w postanowieniu składu orzekającego przepisy rozporządzenia znajdują pełne oparcie w tych normach ustawowych, które przyjęto za podstawę wydania tego aktu wykonawczego.
Z treści rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1996 r. wynika, że wydano je na podstawie następujących przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./: art. 2 par. 2 oraz art. 11 i 21. Analiza unormowań zawartych w tych przepisach ustawowych prowadzi do wniosku, że przy ocenie legalności /zgodności z treścią upoważnienia ustawowego/ tych postanowień rozporządzenia, które dotyczą uprawnień egzekucyjnych oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc materii objętej przytoczonym na wstępie postanowieniem, należy uwzględniać głównie art. 21 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten głosi: "Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia upoważnić inne niż wymienione w art. 19i 20 organy administracji rządowej i organy gminy do prowadzenia, jako organy egzekucyjne, egzekucji administracyjnej w zakresie oznaczonych rodzajów spraw albo niektórych czynności egzekucyjnych, a także postępowania zabezpieczającego". W wymienionym przepisie zostały zawarte wszystkie warunki niezbędne do prawidłowego wykonania sformułowanego w tej normie upoważnienia. Ustawodawca bowiem określił: a/ organ, któremu powierzył wydanie aktu wykonawczego, b/ materię przewidzianą do unormowania tym aktem oraz c/ formę, w jakiej ów akt wykonawczy ma być wydany.
Wymieniony w postanowieniu akt został wydany przez Radę Ministrów w formie rozporządzenia, a zatem odpowiada tym warunkom upoważnienia ustawowego, które dotyczą podmiotu wydającego akt oraz formy aktu. Rozporządzenie upoważnia wymienionych w nim adresatów do prowadzenia, jako organy egzekucyjne, egzekucji administracyjnej w zakresie oznaczonych rodzajów spraw albo niektórych czynności, a także postępowania zabezpieczającego, a zatem obejmuje materię określoną w art. 21 par. 1 powołanej ustawy.
Przy ocenie jednak sposobu wykonania przez Radę Ministrów wspomnianego upoważnienia należy także uwzględnić, że ustawodawca w art. 21 par. 1 ustawy wskazał, iż przewidziane w tym przepisie uprawnienie może być udzielone "organom administracji rządowej" i "organom gminy". Określenie w art. 21 par. 1 ustawy adresatów upoważnienia wiązało Radę Ministrów, która przy jego udzielaniu mogła sięgać tylko do "organów administracji rządowej" i "organów gminy". W tej sytuacji niezbędne jest ustalenie treści określenia "organy administracji rządowej" /określenie "organy gminy" z oczywistych powodów nie wchodzi w tym wypadku w rachubę/.
Kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się terminem "organy administracji rządowej". W akcie tym spotykamy określenie "organ administracji państwowej", którego sens został wyjaśniony w art. 5 par. 2 pkt 3 tego kodeksu. Podana jednak w tym przepisie definicja pozwala na ustalenie, że określenie "organy administracji rządowej" obejmuje w szczególności naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz terenowe organy administracji rządowej. Jeżeli chodzi o doktrynę prawa administracyjnego, to zasadniczo występuje zgodność poglądów co do tego, że "organ administracji państwowej to podmiot stosunków administracyjnoprawnych działający w imieniu państwa, któremu prawo przekazuje określony zakres kompetencji, przede wszystkim w zakresie realizacji prawa administracyjnego" /Z. Leoński: Organy administracji państwowej w RP, Poznań 1995, str. 5 i 6/. Podkreśla się, że "organ administracyjny musi być wyposażony przez prawo administracyjne w zdolność działania i zdolność podejmowania działań prawnych w imieniu administracji państwowej" /J. Filipek: Prawo administracyjne - instytucje ogólne, część I, Kraków 1995, str. 201/. Organ ten powinien być ponadto wyodrębniony z całości aparatu państwowego /Z. Leoński: op. cit., str. 6/.
Mając na względzie sformułowane wyżej wnioski, wypływające z analizy art. 21 par. 1 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. i art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, oraz przytoczone ostatnio ustalenia doktryny, stwierdzić należy, co następuje:
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137/ organem wykonującym zadania w zakresie ubezpieczeń społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest centralnym organem administracji państwowej. Zakład ten wykonuje zadania określone w ust. 1 za pośrednictwem Centrali Zakładu, oddziałów oraz Biura Rent Zagranicznych /art. 7 ust. 3/. Treść przytoczonych przepisów ustawowych prowadzi do wniosku, że podmiotem odpowiadającym cechom organu administracji państwowej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe ustalenie jednak nie wyłącza możliwości uznania za taki organ oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. O tym bowiem, czy oddziały mogą być zaliczone do organów administracji rządowej, rozstrzyga głównie charakter przyznanych im uprawnień i zakres wykonywanych zadań. Analiza tych przepisów ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, które określają uprawnienia i zadania oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wykazuje, że przewidują one między innymi wydawanie przez te oddziały decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz innych świadczeń należących do właściwości Zakładu. Decyzje wydawane przez oddziały między innymi w sprawach określonych w art. 88 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./ podlegają kontroli sądowej. Podkreślenia wymaga przy tym, że powołany ostatnio przepis ustawy używa w odniesieniu do oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określenia "organy rentowe".
Przyznanie oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych jest niewątpliwie przejawem przekazania im uprawnień w zakresie realizacji prawa, wyposażeniem w zdolność działania i w zdolność podejmowania działań prawnych w imieniu administracji państwowej. W świetle zaś przytoczonych poprzednio poglądów doktryny podmiot wykazujący się takim cechami jest zaliczany do organów administracji. Konkludując tę część rozważań, należy stwierdzić, że choć cytowana ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych nie nazywa oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organami administracji rządowej, to jednak charakter zadań wykonywanych przez te oddziały, a w szczególności ich kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych świadczą o tym, iż są one organami administracji rządowej. Rada Ministrów więc, upoważniając oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wykonywania niektórych czynności egzekucyjnych, nadała tę kompetencję organom administracji rządowej.
Przepis art. 19 wyżej powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustala zasadę, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest urząd skarbowy. Konsekwencją tej zasady jest między innymi to, że organem odwoławczym w tych sprawach jest izba skarbowa /por. art. 127 par. 2 Kpa, art. 5 ust. 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych - Dz.U. nr 106 poz. 489/. Z przepisów powołanego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. wynika, że upoważnienie udzielone tym aktem oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie obejmuje wszystkich czynności egzekucyjnych w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Wskazuje na to zarówno tytuł rozdziału 3 rozporządzenia, który brzmi: "Upoważnienie niektórych organów administracji rządowej i niektórych wierzycieli do prowadzenia, w określonym zakresie, egzekucji administracyjnej i postępowania zabezpieczającego", jak i treść przepisów par. 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, ograniczających zakres upoważnienia do wymienionych w nim czynności. Oznacza to, że oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przejęły tylko część kompetencji urzędów skarbowych w zakresie egzekucji należności pieniężnych składających się na należności wymienionego Zakładu, w związku z czym pominięte w rozporządzeniu czynności, stosownie do art. 19 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., podlegają w dalszym ciągu właściwości urzędów skarbowych.
Przepisy cytowanego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1996 r. nie zawierają żadnych postanowień ograniczających kompetencje izb skarbowych jako organów odwoławczych. W tej sytuacji za uprawniony należy uznać pogląd, że w sprawach związanych z egzekucją wspomnianych należności pieniężnych /to jest składających się na wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/, objętych właściwością zarówno oddziałów ZUS, jak i urzędów skarbowych, organem odwoławczym jest właściwa miejscowo izba skarbowa. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 7 pkt 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych do zakresu działania izb należy "rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do urzędów skarbowych", a do takich trzeba zaliczyć sprawy z zakresu egzekucji należności pieniężnych wchodzących w skład należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; to, że niektóre czynności w tych sprawach wykonują oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie wyłącza właściwości tych urzędów.
Ten kierunek wykładni uzasadniają dodatkowo argumenty wypływające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym, z mocy szczególnego postanowienia art. 18 ustawy, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne jest typem postępowania administracyjnego i co do zasady postępowaniem dwuinstancyjnym. W celu realizacji tej zasady wprowadzona jest także w postępowaniu egzekucyjnym szczeblowa budowa systemu organów egzekucyjnych. Także i w tym postępowaniu w pełni znajdzie zastosowanie, wobec braku reguł szczególnych, zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 Kpa.
Z tych względów nie można interpretować przepisów w sposób, który niweczyłby realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy to przez przyjęcie, że oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekają w sprawach egzekucyjnych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też przez uznanie, że organem wyższego stopnia nad oddziałami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Centrala lub inna jednostka organizacyjna tego Zakładu, której przypisane ustawowo kompetencje nie obejmują funkcji orzeczniczej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.