Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu w sprawie I SA/Po 1113/96 postanowieniem z dnia 23 maja 1997 r. wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do Prezesa Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej zawartej w pytaniu przedstawionym na wstępie uchwały.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Izba Skarbowa w (...) postanowieniem z dnia 13 czerwca 1996 r., wydanym na podstawie art. 134 Kpa, stwierdziła, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "K." wniosła odwołanie od decyzji Urzędu Skarbowego w G.W. z uchybieniem terminu czternastu dni, określonego w art. 129 par. 2 Kpa. Decyzja Urzędu Skarbowego została wydana i doręczona stronie w dniu 18 kwietnia 1996 r., a odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 4 maja 1996 r. W postanowieniu Izby Skarbowej zawarto pouczenie, że stronie przysługuje prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Strona zgodnie z pouczeniem wniosła skargę do Sądu, podając okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu. W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa w (...) wniosła o jej oddalenie.
Przedstawiona przez skład orzekający wątpliwość prawna powstała na tle stosowania art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który zobowiązuje stronę przed wniesieniem skargi do Sądu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. Na postanowienia wydane przez organ drugiej instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania /art. 134 Kpa/ i postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia /art. 59 par. 2 Kpa/ stronie nie przysługuje środek zaskarżenia. Istota problemu, zdaniem składu orzekającego, sprowadza się do zagadnienia, czy warunkiem dopuszczalności skargi w takiej sytuacji jest wcześniejsze wyczerpanie trybu przewidzianego w cytowanym art. 34 ust. 3 ustawy, a mianowicie zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na rozbieżności w tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu. W sprawie I SA/Po 1311/96 nastąpiło odrzucenie skargi na postanowienie organu drugiej instancji wydane na podstawie art. 59 par. 2 Kpa w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że na podstawie art. 34 ust. 3 cytowanej ustawy przed wniesieniem skargi do Sądu strona powinna zwrócić się do organu, który wydał postanowienie, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd w tej sprawie odwołał się do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/, w której wyjaśniono, że w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść - stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA - po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa. Teza uchwały dotyczy wprawdzie innej sytuacji, ale jej uzasadnienie zawiera interpretację art. 34 ust. 3 omawianej ustawy. W uzasadnieniu uchwały bowiem stwierdzono między innymi, że ustawa wprowadza podział na sprawy, w których przewidziane są środki odwoławcze, i na sprawy, w których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. Gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Nawiązując do uzasadnienia uchwały, przyjęto w postanowieniu, że skoro od postanowień wydanych na podstawie art. 134 Kpa albo art. 59 par. 2 Kpa nie przysługuje środek odwoławczy, to warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na te postanowienia jest uprzednie wyczerpanie przez stronę drogi przewidzianej w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. W innych natomiast sprawach rozpoznawanych w Ośrodku Zamiejscowym Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu /między innymi sprawy II SA/Po 326/96, II SA/Po 43/96, II SA/Po 3103/96/ wydano orzeczenia merytoryczne, co oznacza, że składy orzekające nie kwestionowały dopuszczalności skargi na postanowienia organu odwoławczego wydane na podstawie art. 134 Kpa lub 59 par. 2 Kpa. Uznawano zatem, że do tych postanowień nie ma zastosowania omawiany przepis art. 34 ust. 3 ustawy, ale art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy, który przyznaje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez potrzeby uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że problem prawny sformułowany w postanowieniu składu orzekającego jest ujęty w sposób zbyt ogólny w stosunku do przedmiotu orzekania w tej sprawie. Formułując wątpliwości prawne, w sentencji postanowienia szeroko zakreślono kategorie postanowień objętych pytaniem: określając je jako "postanowienia ostateczne, wydane przez organ odwoławczy /zażaleniowy/", objęto pytaniem także postanowienia organu drugiej instancji wydane w wyniku wniesionego wcześniej zażalenia. W stosunku do takich postanowień przedstawiona wątpliwość oczywiście wykracza poza granice określone w art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym.
Dla pewnego uporządkowania tych zagadnień więc należy stwierdzić, że organ odwoławczy /zażaleniowy/ może wydawać różne rodzaje postanowień, wyodrębnionych z punktu widzenia ich zaskarżalności. W konkretnej sprawie rzeczą Sądu jest jedynie rozstrzygnięcie, czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kpa, gdy strona nie wezwała właściwego organu na podstawie art. 34 ust. 3 powyższej ustawy do usunięcia naruszenia prawa.
Trafnie zauważa się w postanowieniu, że przepisy art. 34 tej ustawy wywołują rozbieżności interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie. W doktrynie jest wyrażany pogląd, że art. 34 ust. 3 ma zastosowanie do innych form działania lub bezczynności organów administracji publicznej niż decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym /Adamiak Barbara, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 293/. Wyrażany jest także pogląd odmienny, według którego art. 34 ust. 3 ma zastosowanie do tych aktów wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, od których nie przysługuje środek odwoławczy /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 101/.
Problem, czy do postanowienia, o którym mowa w art. 134 Kpa, stosuje się art. 34 ust. 3 omawianej ustawy, wymaga na wstępie wyjaśnienia wzajemnej relacji między dwiema przesłankami określonymi w art. 34 tej ustawy, których spełnienie jest warunkiem wniesienia skargi do Sądu. W pierwszej przesłance chodzi o wyczerpanie środków odwoławczych, w drugiej - o wykorzystanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Przepisy art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostały sformułowane inaczej niż dotyczący tej samej materii poprzednio obowiązujący przepis art. 198 Kpa. Artykuł 198 Kpa był wyrazem zasady, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego i dlatego może być wszczęte po zakończeniu postępowania administracyjnego w tym znaczeniu, że warunkiem wniesienia skargi do Sądu jest wyczerpanie toku instancji. Zasada ta wynikała z założenia, że załatwienie sprawy administracyjnej należy do kompetencji organu administracji, rolą Sądu zaś jest kontrola działań administracji pod względem zgodności z prawem.
Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że zasada ta nadal jest aktualna, choć z pewnymi modyfikacjami. Należy jednak mocno podkreślić, że wspomniany przepis art. 198 Kpa odnosił się tylko do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc nie obejmował innych prawnych form działania organów administracji publicznej, co było następstwem ograniczenia właściwości NSA w owym czasie.
Rozszerzenie właściwości NSA na inne formy działania organów administracji publicznej powodowało konieczność objęcia tych innych form działania zasadą, której wyrazem w odniesieniu do decyzji i postanowień był przepis art. 198 Kpa. Konstrukcja przyjęta w poprzednio obowiązującym art. 198 Kpa jednak nie odpowiadała właściwości Sądu określonej w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a ponadto nie była odpowiednia przy zaskarżaniu aktów i czynności podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Oznacza to, że celem unormowania przyjętego w art. 34 ust. 3 tej ustawy nie było uzupełnienie systemu środków prawnych służących do weryfikacji decyzji i postanowień wydanych postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz wprowadzenie ogólnej normy odnoszącej się do innych aktów i czynności wydawanych lub podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Chodziło raczej o to, ażeby na wzór postępowania jurysdykcyjnego, które przewiduje postępowanie odwoławcze, także w innych sprawach załatwianych w postępowaniu pozajurysdykcyjnym wprowadzić środek prawny umożliwiający ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji publicznej bez potrzeby uruchamiania postępowania sądowego.
Unormowanie zawarte w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wyraźnie nawiązuje do rozwiązania przyjętego wcześniej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 34 omawianej ustawy, które - mając zastosowanie do różnych rodzajów spraw - zawierają zróżnicowane przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest wniesienie skargi do Sądu. Najogólniej można powiedzieć, że przepisy art. 34 ustawy o NSA wyodrębniają sprawy załatwiane w postępowaniu, które przewiduje środki odwoławcze, i w tych sprawach dopuszczalność skargi wiążą z przesłanką wyczerpania środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i 2/ oraz sprawy, które są załatwiane w trybie nie przewidującym środków odwoławczych w ogóle, i w tych sprawach dopuszczalność skargi wiążą z przesłanką wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3/. Do pierwszej grupy spraw należą sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, rozpoznawane w postępowaniu unormowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; w takim postępowaniu przewidziane są środki odwoławcze /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy/. Podobnie jest w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Natomiast do drugiej grupy spraw należą sprawy, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oraz - z modyfikacjami wynikającymi z przepisów szczególnych - uchwały organów gmin i akty terenowych organów administracji rządowej stanowiące przepisy prawa miejscowego, ponieważ w tych sprawach ustawy nie przewidują środków odwoławczych.
Już z tego tylko względu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w cytowanym art. 34 ust. 3 ustawy, nie może mieć zastosowania w sprawie, w której postępowanie jest unormowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w tym postępowaniu są przewidziane środki odwoławcze. Nie zmienia w niczym tego stanu rzeczy okoliczność, iż niektóre rozstrzygnięcia w tym postępowaniu są ostateczne, a więc nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy /np. postanowienia organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania/. Chodzi bowiem nie o to, czy od określonego rozstrzygnięcia przysługuje środek odwoławczy, lecz o to, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane w postępowaniu, które przewiduje środki odwoławcze.
Na takie rozumienie art. 34 omawianej ustawy wskazują także użyte w tym przepisie sformułowania. W art. 34 ust. 2 posłużono się zwrotem "nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie", natomiast w art. 34 ust. 3 użyto określenia "ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie". Porównanie tych sformułowań prowadzi do wniosku, że w pierwszym wypadku chodzi o sprawę, w której ustawa przewiduje środki odwoławcze, jednakże stronie nie przysługuje środek odwoławczy, co należy rozumieć jako wyczerpanie środków odwoławczych, a więc spełnienie warunku wniesienia skargi, w drugim zaś wypadku chodzi o sprawę, w której ustawa w ogóle nie przewiduje środków odwoławczych. Jeżeli ustawa w ogóle nie przewiduje w sprawie środków odwoławczych, nie występuje kwestia, czy stronie przysługuje, czy też nie przysługuje środek odwoławczy. Dlatego też określenie "ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie" nie może być rozumiane w ten sposób, że obejmuje ono sytuację, gdy stronie nie przysługuje środek odwoławczy w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu, w którym ustawa przewiduje środki odwoławcze. Inne rozumienie tego przepisu, dopuszczające stosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawach załatwianych w postępowaniu jurysdykcyjnym, prowadziłoby do zmiany tego postępowania, polegającej na tym, że w tych sprawach wezwanie, o którym mowa w art. 34 ust. 3, byłoby w istocie swoistym odrębnym środkiem odwoławczym, bez określenia terminu do jego wniesienia i jakichkolwiek unormowań co do sposobu jego załatwienia, co byłoby sprzeczne z podstawowymi regułami jakiejkolwiek procedury. W tych warunkach uprawniona jest teza, że skoro administracyjne postępowanie jurysdykcyjne jest w pełni sformalizowane i ujęte w ramy kodeksu, to sam kodeks gwarantuje już odpowiednią ochronę interesów stron w tym postępowaniu. Odmienne stanowisko prowadziłoby do pośredniej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, co z oczywistych powodów nie może być rozpatrywane, jako że nowelizacja tego kodeksu została dokonana wprost w przepisach końcowych omawianej ustawy o NSA /problem art. 127 par. 3 Kpa jest zagadnieniem odrębnym/.
Przedstawione stanowisko wynika także z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/, w którym stwierdzono, że unormowanie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy administracja może podejmować czynności lub akty poza procedurami uregulowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uchwale tej, nawiązując porównawczo do poprzednio obowiązującego art. 198 Kpa, wyrażono pogląd, który należy w pełni podzielić, że ustawodawca wprowadził w art. 34 ustawy o NSA regułę dzielącą sprawy będące przedmiotem skargi na takie, w których są przewidziane środki odwoławcze, i na takie, w których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, przy czym, jak wyjaśniono, jest to podział spraw zupełny w tym znaczeniu, że albo mamy do czynienia ze skargą w sprawie, w której są przewidziane środki odwoławcze, albo ze skargą w sprawie, w której środki odwoławcze nie są przewidziane.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie ma zastosowania do zaskarżania do sądu administracyjnego postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydanego na podstawie art. 134 Kpa.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.