Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w sprawie ze skargi Andrzeja J. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 25 lutego 1997 r. nr (...) w przedmiocie wymiaru cła od samochodu osobowego, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wystąpił do Prezesa tego Sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów ze względu na występujące w niej istotne wątpliwości prawne dotyczące wykładni art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa.
Wątpliwości te powstały na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
W dniu 27 grudnia 1994 r. Andrzej J. sprowadził z zagranicy samochód osobowy marki Citroen XB. Do odprawy celnej strona złożyła zaświadczenie Konsulatu Generalnego RP w H.K. z dnia 5 września 1994 r., stwierdzające, że "(...) Pan J. Andrzej, zamieszkały w (...), legitymujący się paszportem RP seria (...), przebywał w H.K. od dnia 16 lutego 1994 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. za zgodą władz miejscowych na stały pobyt, a obecnie powraca do kraju". W zaświadczeniu zaznaczono: "niniejsze zaświadczenie nie zwalnia od należności celnych, jest jedynie podstawą do ubiegania się o takie zwolnienie". W dniu 2 stycznia 1995 r. Dyrektor Urzędu Celnego w W. dokonał odprawy celnej tego pojazdu /dowód odprawy celnej nr 0175077/18/ i uznał samochód za wolny od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./.
Główny Urząd Ceł pismem z dnia 1 września 1996 r. nr (...) zawiadomił Dyrektora Urzędu Celnego w W., iż z informacji zawartych w pismach Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 23 lipca i 30 sierpnia 1995 r. wynika, że w okresie od maja 1994 r. do czerwca 1995 r. Konsul Generalny RP w H.K. wystawił błędnie 129 zaświadczeń o zamieszkiwaniu w H.K. osobom nie mającym uprawnień do ich otrzymania. Wśród tych osób był również Andrzej J. W związku z powyższym zawiadomieniem Dyrektor Urzędu Celnego w W. postanowieniem z dnia 27 września 1996 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 2 stycznia 1995 r., uznawszy, że w sprawie wystąpiła podstawa prawna wznowienia określona w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa.
Wymieniony organ celny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 3 października 1996 r. nr 16-PC-422-183/96 uchylił swoją decyzję z dnia 2 stycznia 1995 r. i wymierzył należności celne od wspomnianego samochodu.
W odwołaniu od tej decyzji Andrzej J. wniósł o jej uchylenie i wykazywał trafność rozstrzygnięcia stwierdzającego ulgę celną. Zaznaczył, że owa korzystna decyzja i poprzedzające ją zaświadczenie zostały wydane przez uprawnione do tego organy, do których miał pełne zaufanie.
Prezes Głównego Urzędu Ceł, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 25 lutego 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził m.in., że w myśl art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo celne wolne od cła były rzeczy stanowiące mienie osoby przesiedlającej się, które służyły jej do użytku osobistego, domowego lub zawodowego albo do prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie do postanowień par. 4 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej /Dz.U. nr 69 poz. 302 ze zm./ zwolnienia od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo celne były stosowane po złożeniu zaświadczenia polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego, stwierdzającego, iż osoby wymienione w tym zaświadczeniu mieszkały za granicą przez okres co najmniej 6 miesięcy, za zgodą miejscowych władz, z zamiarem stałego tam pobytu, i powracały do kraju na stałe, oraz spisu wszystkich przedmiotów, które miały być przywiezione z zagranicy, sporządzonego w 3 egzemplarzach. W zaświadczeniu Konsulatu Generalnego RP w H.K. nr (...) stwierdzono, że odwołujący się przebywał w H.K. od 16 lutego do 31 sierpnia 1994 r. za zgodą władz miejscowych i że był to pobyt stały. Z pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 23 lipca 1996 r. wynika, iż Konsulat Generalny RP w H.K. wydał zaświadczenia o przesiedleniu osobom, które nie legitymowały się w tym czasie uprawnieniami do ich otrzymania. W sprawie jest niewątpliwe, że Andrzej J. był zatrudniony w H.K. na budowie eksportowej w ramach realizacji kontraktu zawartego przez spółkę (...) z L. Zebrany materiał dowodowy wykazuje, iż Konsulat wystawił mu zaświadczenie uprawniające do bezcłowego przywozu mienia na skutek błędnej interpretacji przepisów ustawy - Prawo celne. Według art. 2 pkt 8 tej ustawy osobą przesiedlającą się była każda osoba fizyczna, która zamieszkiwała przez okres co najmniej 6 miesięcy za granicą z zamiarem stałego pobytu i przekraczała granicę państwową na podstawie dokumentów określonych w odrębnych przepisach w celu stałego zamieszkania w kraju. Powołany ostatnio przepis zatem ograniczył podmiotowy zakres stosowania zwolnień na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo celne do osób, które przebywały za granicą z zamiarem stałego tam pobytu. Pobyt Andrzeja J. w H.K. miał charakter czasowy, związany z zatrudnieniem; nie można więc uznać, iż wymieniony był osoba przesiedlającą się w rozumieniu ustawy - Prawo celne i że przysługiwały mu związane z tym statusem prawa.
Organ celny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję dotychczasową, gdyż uznał, że wystąpiła podstawa określona w art. 145 par. 1 Kpa. Stanowiło ją ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji z dnia 2 stycznia 1995 r. i nie były znane organowi, który wydał tę decyzję /art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa/, a mianowicie informacja, iż Konsulat Generalny RP w H.K. wydał zaświadczenia uprawniające do bezcłowego przywozu mienia osobom nie mającym uprawnień do ich otrzymania, w tym również i odwołującemu się. Dyrektor Urzędu Celnego w W. zasadnie wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie uchylił swoją decyzję z dnia 2 stycznia 1995 r. i wymierzył należności celne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej J. wniósł o uchylenie decyzji organów celnych, zarzucając im naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię wyrażenia "na pobyt stały", oraz przepisów postępowania administracyjnego - art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa przez przyjęcie za podstawę wydania decyzji pisma Głównego Urzędu Ceł, mimo iż nie może ono być uznane za "nową okoliczność faktyczną" w rozumieniu wspomnianego przepisu. Według skargi organy celne pominęły, że dla oceny charakteru pobytu skarżącego w H.K. podstawowe znaczenie ma to, czy znajdowało się tam również jego centrum życiowe, ośrodek jego interesów majątkowych i osobistych. Stosownego uwzględnienia wymagała również zmiana stanu prawnego i jej wpływ na sposób załatwienia sprawy przez organ orzekający już w czasie obowiązywania nowych przepisów.
Prezes Głównego Urzędu Ceł w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, rozpatrując skargę na rozprawie w dniu 30 marca 1999 r., powziął istotne wątpliwości prawne dotyczące tego, czy w sprawie wystąpiły wystarczające przesłanki dla przyjęcia, iż jest podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Źródłem tych wątpliwości były głównie rozbieżności występujące w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle podobnych okoliczności faktycznych, związanych między innymi z pobytem w H.K. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach np. I SA/Lu 365/97 z dnia 22 kwietnia 1997 r. i I SA/Lu 658/96 z dnia 17 września 1997 r. /nie publ./ uwzględnił skargi kwestionujące taką możliwość, natomiast w innych sprawach Sąd ten oddalił podobne skargi. W tej sytuacji skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 30 marca 1999 r. sygn. SA/Wr 1088/97, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwrócił się do Prezesa tego Sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów ze względu na występujące w tej sprawie istotne wątpliwości prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje
Wymienione w postanowieniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawne należy uznać za istotne w rozumieniu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Charakter tych wątpliwości i ich ścisły związek z okolicznościami sprawy, w której wystąpiły, powoduje, że ich wyjaśnienie powinno nastąpić łącznie z rozpoznaniem skargi. Właściwym zatem trybem wyjaśnienia wspomnianych wątpliwości będzie zastosowanie procedury określonej w powołanym ostatnio przepisie /por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1998 r. FSA 1/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 72/.
Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ stanowił, iż "w postępowaniu przed organami celnymi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej". Ustawa - Prawo celne nie zawiera przepisów normujących wznowienie postępowania celnego. Zgodnie zatem z zasadą wyrażoną w jej art. 1 ust. 2 wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznych wydanych przez organy celne następowało na podstawie przepisów kodeksu.
W ujęciu kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową przewidzianą w art. 145 par. 1 lub wadą określoną w art. 145a tego kodeksu /B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 275/. W literaturze podkreśla się, że wobec tego, iż wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 par. 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepisy określające podstawy wznowienia podlegają wykładni ścisłej /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 626/. Z tych samych powodów za niedopuszczalne uznaje się wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn nieprzewidzianych w przepisach obowiązującej ustawy procesowej.
W rozpoznawanej sprawie organ celny w postanowieniu o wznowieniu postępowania jako przesłankę wznowienia powołał art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa i tylko w takim zakresie przeprowadził postępowanie co do przyczyny wznowienia. Wprawdzie treść art. 149 par. 2 Kpa uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 par. 1 Kpa z wyłączeniem określonej w pkt 4, jednakże skoro w rozpoznawanej sprawie organ celny ograniczył postępowanie do podstawy przewidzianej w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, to jedynie ustalenia związane z tą przesłanką mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.
Dyrektor Urzędu Celnego w W. wznowił w sprawie postępowanie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, gdyż uznał, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie wymienionego organu te nowe okoliczności stanowiło ujawnienie faktu wydania Andrzejowi J. przez Konsula Generalnego RP w H.K. zaświadczenia zawierającego nieścisłe dane dotyczące charakteru pobytu skarżącego na tym terytorium, co miało istotny wpływ na jego uprawnienia celne.
W związku z tym, że owe nowe okoliczności dotyczyły treści zaświadczenia, a więc aktu, którego funkcje i charakter określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, mające tu zastosowanie zgodnie z zasadą wyrażona w art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo celne, zachodzi potrzeba sięgnięcia do tych przepisów w celu ustalenia, czy nie wynikają z nich wnioski mogące mieć znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.
W doktrynie przyjmuje się, że według kodeksu zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego (...), str. 835, 836; por. także powołaną tam literaturę/. Zaświadczenie nie tworzy nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach osób fizycznych czy też innych jednostek. Spełnia natomiast niejednokrotnie ważną rolę przy ustalaniu praw i obowiązków tych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie taką rolę przyznano wspomnianemu zaświadczeniu Konsula Generalnego RP w H.K., które stanowiło ważną przesłankę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 2 stycznia 1995 r. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie to odpowiadało cechom dokumentu urzędowego określonym w art. 76 par. 1 Kpa, a zatem stosownie do tego przepisu stanowiło dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające z art. 76 par. 1 Kpa domniemanie prawdziwości tego, co zostało stwierdzone w zaświadczeniu, wzmacniało jego moc dowodową. Domniemanie prawdziwości treści wymienionego zaświadczenia, podobnie jak innych dokumentów urzędowych, było wzruszalne. W tym celu jednak konieczne było przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia /art. 76 par. 3 Kpa/. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji takiego dowodu nie przeprowadzono i ograniczono się do dołączenia do akt sprawy wspomnianych na wstępie materiałów, przekazanych organowi pierwszej instancji przez Główny Urząd Ceł. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa zaniechano przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności związanych z wydaniem i treścią wymienionego zaświadczenia. Oznaczało to równocześnie odstąpienie od zbadania, czy w konkretnym wypadku nie wystąpiła inna podstawa wznowienia postępowania, np. określona w art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa w postaci poświadczenia nieprawdy /E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1994, str. 71/.
Przechodząc do rozważań odnoszących się bezpośrednio do podstawy prawnej wznowienia postępowania przyjętej w rozpoznawanej sprawie, a więc art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, należy stwierdzić, co następuje: Z treści art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa wynika, że wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu może nastąpić, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: a/ ujawnione okoliczności lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, b/ ujawnione okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, c/ nowe fakty lub dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję.
Rozważając powyższe przesłanki na tle stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie, należy stwierdzić, że w toku dotychczasowego postępowania nie zostało wykazane, iż wystąpiła w niej pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek. W sprawie jest niewątpliwe, że Dyrektor Urzędu Celnego w W., wydając decyzję z dnia 2 stycznia 1995 r., dysponował niezbędnym materiałem, obejmującym między innymi wspomniane zaświadczenie Konsula Generalnego RP w H.K. z dnia 5 września 1994 r., w którym - jak zaznaczono - określono charakter pobytu skarżącego na tym obszarze. Z treści tego zaświadczenia nie wynikało, iż stanowi ono podstawę do zwolnienia od cła. Organ wydający zaświadczenie wyraźnie to zaznaczył, stwierdzając, iż jest ono "(...) jedynie podstawą do ubiegania się o takie zwolnienie" /o czym wyżej/. Zawarcie w zaświadczeniu powyższego zastrzeżenia nie było konieczne, o tym bowiem, czy podmiotowi dokonującemu obrotu towarowego z zagranicą przysługuje w konkretnym wypadku zwolnienie od cła, rozstrzyga zawsze ustawa, która powinna określać wyczerpująco przesłanki zwolnienia. Ustalenie zaś tego, czy w konkretnym wypadku wystąpiły takie przesłanki, należy do załatwiającego sprawę organu celnego.
Z tego, co wyżej powiedziano, wynika, że organ celny dokonujący w sprawie odprawy celnej ostatecznej był obowiązany dokonać wnikliwej oceny wszystkich przedstawionych do tej odprawy dokumentów, w tym również wspomnianego zaświadczenia, i na tej podstawie ustalić, czy w konkretnym wypadku zachodzą przesłanki dla zwolnienia od cła. Z materiałów dotyczących tej fazy postępowania wynika, że orzekający w niej organ celny nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem niemożliwe, że przeprowadzenie takiej oceny doprowadziłoby organ bądź do innych wniosków co do możliwości zastosowania wobec skarżącego zwolnienia od cła, bądź do uzupełnienia materiału sprawy przez przeprowadzenie dodatkowych dowodów, dotyczących okoliczności związanych z pobytem skarżącego w H.K. Zaniedbanie zgromadzenia takich dowodów i dokonania na ich podstawie stosownych ustaleń przed wydaniem decyzji z dnia 2 stycznia 1995 r. stanowi przeszkodę do uznania owych okoliczności za "nowe" w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa.
Przechodząc z kolei do pism Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 23 lipca i 30 sierpnia 1995 r., dotyczących między innymi zaświadczenia wydanego skarżącemu przez Konsula Generalnego RP w H.K., należy stwierdzić, że ich treść sprowadza się do wskazania powodów wydania tego zaświadczenia /błędna wykładnia polskich przepisów celnych/ oraz wynikających z tego skutków i w istocie nie zmienia danych zawartych w tym zaświadczeniu. W tym stanie rzeczy pogląd organów celnych, że zawarte w tych pismach informacje stanowią nową okoliczność w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, należy uznać za niesłuszny i oparty na rozszerzającej wykładni tego przepisu, którą z podanych poprzednio powodów należy uznać w tym wypadku za niedopuszczalną. Wykazane ostatnio uchybienie procesowe mogło także mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej powodów, stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.