Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXVII/244/97 z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na rok 1997, wynikających z podziału nadwyżki budżetowej za rok 1996, Rada Miejska w S. wprowadziła /par. 1 ust. 1 pkt 12/ do budżetu miasta na rok 1997 wydatek w wysokości 50.000 zł tytułem dotacji dla (...) Spółdzielni Mieszkaniowej na częściowe sfinansowanie budowy kotłowni olejowo-gazowej na osiedlu D. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) dopatrzyło się w powyższym postanowieniu uchwały kwalifikowanego naruszenia prawa w postaci art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./, wobec czego uchwałą nr XVII/57/97 z dnia 30 czerwca 1997 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, wskazało sposób usunięcia tej nieprawidłowości przez wykreślenie par. 1 ust. 1 pkt 12 uchwały nr XXXVII/244/97 Rady Miejskiej w S. albo przez zmianę tytułu przekazania środków, wyznaczając termin do dnia 14 lipca 1997 r. W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podano, że nie ma prawnej możliwości przekazania środków z budżetu gminy na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Budżet gminy obejmuje dotacje dla jednostek organizacyjnych rozliczających się z budżetem /art. 7 ust. 1 pkt 3 prawa budżetowego/, jednostki te są wskazane w art. 16 prawa budżetowego i nie ma wśród nich spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto budowa kotłowni spółdzielni mieszkaniowej nie jest przejawem realizacji zadań własnych gminy. Majątek spółdzielni stanowi prywatną własność jej członków /art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288 ze zm./. Z art. 204 par. 1 prawa spółdzielczego wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa jest zobowiązana do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin. Zaspokajanie tych potrzeb realizuje się między innymi przez różne inwestycje spółdzielni mieszkaniowej. To członkowie spółdzielni, a nie inne podmioty, są zobowiązani uczestniczyć w kosztach budowy, eksploatacji i utrzymania nieruchomości spółdzielczych oraz w zobowiązaniach spółdzielni z innych tytułów przez wnoszenie wkładów mieszkaniowych lub budowlanych oraz uiszczanie innych opłat zgodnie z postanowieniami statutu /art. 208 par. 1 prawa spółdzielczego/.
Rada Miejska w S. uchwałą nr XXXIX/260/97 z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie zmiany uchwały o zmianach w budżecie miasta na rok 1997, wynikających z podziału nadwyżki budżetowej za rok 1996, zastosowała się do wskazania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) i skreśliła treść kwestionowanego par. 1 ust. 1 pkt 12 uchwały nr XXXVII/244/97. Równocześnie jednak wprowadziła do budżetu miasta na rok 1997 nowy wydatek tytułem "darowizny na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w S. w celu realizacji zadań wynikających z ochrony środowiska z przeznaczeniem na budowę kotłowni olejowo-gazowej na osiedlu D. - 50.000 zł".
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) uznało, że zamieszczenie tego wydatku w budżecie Miasta S. również stanowi kwalifikowane naruszenie prawa w postaci art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 prawa budżetowego, i uchwałą nr XIX/64/97 z dnia 28 lipca 1997 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 cytowanej już ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wskazało sposób usunięcia powyższej nieprawidłowości przez wykreślenie z uchwały Rady Miejskiej w S. przepisu o przeznaczeniu darowizny na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w terminie do dnia 8 sierpnia 1997 r. W uzasadnieniu powołano się na to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości dokonywania przez gminy darowizn, a darowizna na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej na budowę kotłowni tej Spółdzielni nie może być uznana za wydatek z tytułu zadań własnych Miasta S. w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 prawa budżetowego. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 prawa budżetowego budżety są rocznymi planami finansowymi obejmującymi m.in. dochody i wydatki komunalnych jednostek budżetowych i zadań własnych gmin. Artykuł 9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dochody i wydatki gmin klasyfikuje się według działów, rozdziałów i paragrafów, które odpowiadają poszczególnym źródłom dochodów oraz rodzajom wydatków. Szczegółowa klasyfikacja dochodów i wydatków budżetowych jest ustalona w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 39 poz. 169 ze zm./. Załącznik do tego rozporządzenia w części dotyczącej paragrafów wydatków nie obejmuje darowizn. Brak w wydatkach budżetowych paragrafu obejmującego darowizny oznacza, że z budżet gminy tego rodzaju wydatki nie mogą być dokonywane.
Rada Miejska w S. w wyznaczonym terminie nie usunęła wskazanej nieprawidłowości. Wobec powyższego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) w dniu 11 sierpnia 1997 r. podjęło uchwałę nr XXI/68/97, w której na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stwierdziło nieważność par. 1 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 10 lipca 1997 r. nr XXXIX/260/97 w części dotyczącej darowizny w kwocie 50.000 złotych na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej na budowę kotłowni tej Spółdzielni. W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej opisało przebieg postępowania w sprawie, powołując się na wydane wcześniej uchwały z dnia 30 czerwca 1997 r. i z dnia 28 lipca 1997 r.
Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 11 sierpnia 1997 r. Rada Miejska w S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Artykuł 7 ust. 1 prawa budżetowego podaje tylko definicję aktu budżetowego gminy. Wśród wydatków objętych budżetem gminy są wydatki na realizację jej zdań własnych i to stanowi podstawę badania przez regionalną izbę obrachunkową uchwały budżetowej rady miejskiej. Ponieważ wydatki gminy na zadania własne nie zostały w prawie budżetowym zdefiniowane, należy przyjąć, że są to wydatki przeznaczone na zaspokojenie zbiorowych potrzeb Miasta S. jako lokalnej wspólnoty samorządowej. W wypadku darowizny na częściowe sfinansowanie zakupu kotłowni dla mieszkańców osiedla D. jest to realizacja zadania własnego z zakresu zaspokojenia potrzeby zaopatrzenia w energię cieplną /art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/. Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...), iż darowizna nie może być dokonana, jest ograniczeniem praw Rady Miejskiej w S. do dysponowania majątkiem. Jeżeli bowiem przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin stanowią, że jednym z elementów dochodów gmin są darowizny pieniężne, to dlaczego gmina nie może mieć takich samych wydatków. Argumentacja, że brak jest odpowiedniej klasyfikacji budżetowej i nie ma możliwości dokonania darowizny przez gminę, jest nie do przyjęcia i jest sprzeczna z art. 888 i nast. kodeksu cywilnego oraz z art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skarżąca podkreśliła też, że zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zawiera argumentacji prawnej, która powinna uzasadniać stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miejskiej.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w (...) wniosła o jej oddalenie, podając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała Rady Miejskiej w S., której nieważność w części stwierdzono zaskarżonym orzeczeniem nadzorczym, była sprzeczna z art. 7 ust. 1 pkt 2 prawa budżetowego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W odpowiedzi na skargę powtórzono argumenty faktyczne i prawne zawarte w uchwale Kolegium z dnia 30 czerwca 1997 r. na tle przepisów prawa spółdzielczego i art. 7 ust. 1 pkt 2 prawa budżetowego oraz przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Podkreślono w szczególności, że wydatek przewidziany w zakwestionowanej uchwale na darowiznę dla (...) Spółdzielni Mieszkaniowej był wydatkiem dowolnym, nie znajdującym podstaw w przepisach prawa. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni /energia cieplna/ jest zadaniem spółdzielni, a nie gminy. Darowizna na rzecz spółdzielni mieszkaniowej powiększa majątek spółdzielni i jej członków i nie służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Budowa kotłowni jest inwestycją własną Spółdzielni, a nie wspólną inwestycją Miasta S. i Spółdzielni, i nie mogła być uznana za przejaw realizacji zadań własnych Miasta S. w zakresie ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę podkreślono też, że Kolegium nie kwestionuje uprawnień gminy w zakresie realizacji jej zadań za pośrednictwem podmiotów innych niż komunalne jednostki organizacyjne. Jednakże udzielenie przez gminę darowizny innemu podmiotowi, który wykonuje określone zadania zbieżne z zadaniami gminy, nie oznacza, że to gmina realizuje owo zadanie. Zadanie jest wówczas wykonywane w imieniu obdarowanego i na jego odpowiedzialność, a nie w imieniu gminy i na jej własną odpowiedzialność, jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W konsekwencji taki wydatek nie prowadzi do realizacji zadań gminy.
Postanowieniem z dnia 19 maja 1998 r. I SA/Łd 1152/97 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uznał, że w sprawie występują istotne wątpliwości prawne, i w związku z tym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zwrócił się do Prezesa Sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów.
Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak podano w skardze, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ zawiera tylko definicję aktu budżetowego gminy, a wobec tego, że wśród wydatków objętych budżetem gminy są wydatki na realizację zadań własnych gminy, których przepis ten nie określa, przy ustalaniu treści tego pojęcia należy sięgnąć do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadań własnych gminy dotyczy wprost art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, rozumiejący przez nie zaspokajanie przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą - zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy - tworzą mieszkańcy gminy. Sprawy, które należą do zakresu zadań własnych gminy, wymienia przykładowo art. 7 ust. 1 w punktach 1-16; wśród nich są sprawy zaopatrzenia w energię cieplną oraz sprawy ochrony środowiska. Przekazanie jednak przez Radę Miejską w S. darowizny na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na częściowe sfinansowanie budowy kotłowni olejowo-gazowej trafnie nie zostało uznane za realizację zadania własnego gminy, mieszczącego się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonego na rzecz innych podmiotów. Wydatek ten nie mógł być uznany za wydatek na realizację zadania własnego gminy z zakresu zaspokajania potrzeb zaopatrzenia w energię cieplną. Był on bowiem przeznaczony na zaspokojenie potrzeb członków jednej tylko spółdzielni mieszkaniowej, a więc wąskiej grupy mieszkańców, której nie można uznać za wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i gospodarczych członków spółdzielni /a do takich należy zaopatrzenie w energię cieplną/ jest przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowej, co jednoznacznie wynika z art. 204 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288 ze zm./, i to właśnie członkowie spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy, eksploatacji i utrzymania nieruchomości spółdzielni /art. 208 par. 1 prawa spółdzielczego/. Darowizna powiększałaby tylko majątek Spółdzielni i jej członków i tylko im miała służyć, nie jest więc wydatkiem o charakterze publicznym, poniesionym w celu realizacji zadania własnego gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skoro w świetle materiałów sprawy jest niewątpliwe, że budowa kotłowni (...) Spółdzielni Mieszkaniowej stanowi własną inwestycję tej Spółdzielni, a nie wspólną - Miasta S. i Spółdzielni, to nie może być uznana za przejaw realizacji zadań własnych Miasta S. w zakresie ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego zapewniają warunki niezbędne do realizacji przepisów o ochronie środowiska na terenie objętym właściwością tych organów oraz przez podległe im i nadzorowane przez nie jednostki. W dyspozycji tego przepisu nie mieści się bezpośrednie dofinansowanie przez gminę inwestycji stanowiących własność podmiotów nie podlegających gminie i przez nią nie nadzorowanych, jakimi są spółdzielnie mieszkaniowe, na których ciążą określone obowiązki z zakresu ochrony środowiska. Należy zauważyć, że w zakresie ochrony powietrza /czemu miała służyć budowa kotłowni Spółdzielni Mieszkaniowej/ obowiązki takie są określone w art. 27 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
W sytuacji więc, gdy darowizna nie mogła być uznana za przeznaczoną na realizację zadań własnych gminy, wydatek na ten cel nie mógł być w konsekwencji uznany za mieszczący się w dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 2 prawa budżetowego.
Za nietrafne należało uznać wywody skargi, że darowanie przez Miasto S. Spółdzielni Mieszkaniowej określonej kwoty na konkretny cel było równoznaczne z realizacją zadań własnych przy pomocy innego podmiotu prawa. Zgodnie z art. 9 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań, w tym przedsiębiorstwa, i zawierać umowy z innymi podmiotami. Chodzi tu jednak o sytuacje, w których gmina, w celu realizacji swoich zadań, zawiera umowy z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą na przykład na wykonanie określonych robót lub usług, które są wykonywane w imieniu, na rachunek i na odpowiedzialność gminy. Natomiast art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zawierający upoważnienie dla gmin do tworzenia jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw, i zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań gminy, nie stanowi podstawy do przekazania przez gminę środków finansowych innemu podmiotowi dla realizacji zadań należących do tego podmiotu.
Jeżeli chodzi o zarzut skargi, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze narusza samodzielność gminy, o której mowa w art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, to należy zauważyć, że zasada samodzielności gminy w zakresie gospodarki finansowej wynika z art. 51 tej ustawy. Nie oznacza to jednak "samodzielności wewnętrznej" gminy, rozumianej jako dowolność pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają ustawy /T. Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego, Warszawa 1995, str. 170/. Rada Miejska w S. dokonała darowizny na rzecz podmiotu, do którego zadań ustawowych należy realizacja celów, z którymi darowizna miała być związana. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej więc słusznie przyjęło, że darowizna nie znajdowała podstaw w przepisach prawa, to jest w art. 7 ust. 1 pkt 2 prawa budżetowego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie można było uznać za uzasadniony argumentu skarżącej, że skoro jednym ze źródeł dochodów gminy są darowizny pieniężne, to może ona również w sposób dowolny dokonywać takich darowizn z dochodów budżetowych. Podstawę prawną pobierania przez gminy dochodów m.in. z darowizn stanowi art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600 ze zm./.
Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawierało właściwego uzasadnienia prawnego. Jednakże uchybienie to nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia, gdyż całość postępowania nadzorczego prowadzonego przez Regionalną Izbę Obrachunkową należało potraktować jako jedną "sprawę", a uchwały Kolegium tej Izby z dnia 30 czerwca 1997 r. i z dnia 28 lipca 1997 r. zawierały uzasadnienia prawne i stanowisko Izby.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.