Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 8 czerwca 1992 r. sprzeciwił się - na podstawie przepisu art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze /ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Dz.U. 1982 nr 16 poz. 124/ - wpisowi Jerzego K. na listę adwokatów w Okręgu Izby Adwokackiej w S. z wyznaczeniem siedziby w B. dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia 19 lutego 1992 r. Od powyższej decyzji Jerzy K. wniósł - na zasadzie art. 69 ust. 3 prawa o adwokaturze - skargę na powyższą decyzję do Sądu Najwyższego.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Jerzy K. pracował na stanowisku prokuratora w okresie od dnia 1 kwietnia 1974 r. do dnia 31 października 1985 r. W okresie od dnia 1 września 1988 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. wykonywał zawód adwokata w zespole adwokackim nr 1 w B. Z dniem 1 stycznia 1991 r. został skreślony z listy adwokatów wobec ponownego podjęcia pracy w prokuraturze. Od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 1991 r. zajmował stanowisko prokuratora w B., a następnie z dniem 1 stycznia 1992 r. został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej w L., pełniąc tę funkcję do dnia 31 stycznia 1992 r. W dniu 1 lutego 1992 r. złożył wniosek o ponowny wpis na listę adwokatów z wyznaczeniem siedziby w B. Okręgowa Rada Adwokacka w S. dokonała wpisu Jerzego K. na listę adwokatów zgodnie z jego wnioskiem.
Minister Sprawiedliwości uzasadniając swój sprzeciw stwierdził, że powyższa uchwała rady została wydana z naruszeniem art. 67 prawa o adwokaturze. Skoro bowiem Jerzy K. w czasie od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 1991 r. wykonywał zawód prokuratora w B. /okręg Izby Adwokackiej w S./, to zgodnie z powyższym przepisem nie może w ciągu dwóch lat od zaprzestania wykonywania zawodu prokuratora uzyskać wpisu na listę adwokatów w okręgu tejże Izby.
W skardze na powyższą decyzją Ministra Sprawiedliwości Jerzy K. wskazuje, iż zgodnie z art. 72 prawa o adwokaturze, adwokat skreślony na swój wniosek z listy adwokatów /m.in. wobec objęcia stanowiska w prokuraturze/ podlega na swój wniosek ponownemu obligatoryjnemu wpisowi na listę adwokatów: w art. 73 prawa o adwokaturze zostały wymienione tylko dwa wymogi /art. 65 pkt 1 i 2 tej ustawy/, które odnoszą się do osób ubiegających się o ponowny wpis w powyższym trybie. Gdyby ustawodawca przewidział również inne warunki, to w art. 73 obok art. 65 pkt 1 i 2 zostałby wymieniany również art.
- 67. Minister Sprawiedliwości wprowadza zatem niesłuszną i nieuzasadnioną rozszerzającą interpretację przepisu art. 73 prawa o adwokaturze.
Jerzy K. prosi też sąd o uwzględnienie, że przed podjęciem decyzji o powrocie do adwokatury zwracał się do Ministerstwa Sprawiedliwości o informację co do przyjętej w tym resorcie interpretacji powyższych przepisów, chcąc uniknąć ryzyka ewentualnego sprzeciwu Ministra od możliwej pozytywnej uchwały Rady Adwokackiej w jego sprawie. Uzyskał oficjalną odpowiedź /pismo z dnia 19 sierpnia 1991 r. I.O.0146/24/91/, zgodnie z którą "prokurator powołany od 1 września br. na stanowisko prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej w L. może skutecznie ubiegać się o wpis na listę adwokacką w Okręgu Izby Adwokackiej w S., mimo iż okręg ten obejmuje teren woj. B., należący do terytorialnego zakresu działania prokuratury wojewódzkiej w L.". Tego rodzaju odpowiedź uznał za gwarancję pozytywnego stosunku ministerstwa do przyszłej uchwały rady adwokackiej w jego sprawie. Zasadniczą zmianę tego stanowiska zawartą w sprzeciwie uważa za niesłuszną i krzywdzącą dla siebie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Prawna istota sporu dotyczy interpretacji art. 67 i art. 73 ustawy - prawo o adwokaturze, a mianowicie wzajemnego stosunku między tymi przepisami. Interpretacja przyjęta w zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości zakłada, iż art. 67 ma charakter nadrzędny wobec artykułu 73, którego stosowanie nie wyłącza /na zasadzie lex specialis/ stosowania art. 67 prawa o adwokaturze. Wedle tego zapatrywania nakaz karencji /art. 67 prawa o adwokaturze/ przy wpisie na listę adwokatów dotyczy wszystkich byłych prokuratorów i sędziów /z wyjątkiem wymienionych w tymże przepisie prokuratorów Prokuratury Generalnej i sędziów SN i NSA/, jeżeli ubiegają się o wpis w okręgu tej izby adwokackiej, gdzie pełnili uprzednio stanowiska w wymiarze sprawiedliwości. Nakaz ten nie ulega uchyleniu wobec uzyskujących ponowny wpis na listę adwokatów. Odmienną interpretację przyjęto w objętej sprzeciwem Ministra Sprawiedliwości uchwale Okręgowej Rady Adwokackiej w S., a także w skardze Jerzego K. na sprzeciw Ministra Sprawiedliwości; przyjęto tam, iż art. 73 prawa o adwokaturze w wyczerpujący sposób normuje wypadki dopuszczalnej odmowy wpisu na listę adwokatów osoby, która została z tej listy skreślona z uwagi na podjęcie pracy w wymiarze sprawiedliwości, organach ścigania oraz notariacie.
Ocena, która z przyjętych możliwości interpretacyjnych jest trafniejsza, nie jest jednak przedmiotem analizy orzekającego w niniejszej sprawie sądu. Zauważyć natomiast należy, że za obu możliwościami przemawiają ważkie argumenty i racje, a żadna z prezentowanych możliwości nie może być dyskwalifikowana jako w oczywisty sposób nie dająca się bronić przy pomocy uznanych rozumowań prawniczych. Jest zresztą częstym wypadkiem, że podobne spory interpretacyjne prowadzą do zmiennych w czasie praktyk organów państwowych lub też wywołują spory doktrynalne. Jest to sytuacja normalna.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zależy natomiast od oceny dodatkowego elementu występującego w sprawie, w postaci zajęcia stanowiska przez Departament Organizacji i Informatyki Ministerstwa Sprawiedliwości, powziętego po uzgodnieniu poglądu z Departamentem Kadr tegoż Ministerstwa. W piśmie tym /z dnia 19 sierpnia 1991 r. I.O.0146/24/91/ poinformowano skarżącego o bieżącej praktyce wykładni spornych przepisów stosowanej przez Ministra Sprawiedliwości w podobnych sprawach. Interpretacja ta przyjmowała iż "karencja dwuletnia, uniemożliwiająca wpis na listę adwokacką prokuratora po wygaśnięciu jego stosunku służbowego (...) nie stanowi przeszkody do wpisania tego prokuratora na listę adwokacką w innym okręgu izby adwokackiej nawet wówczas, gdy okręg tej izby obejmował województwa objęte terytorialnym zakresem działania prokuratury wojewódzkiej, w której zajmował stanowisko prokurator ubiegający się o wpis..." Wyjaśnienie to rozwiało wątpliwości Jerzego K., który pragnąc działać w warunkach zmniejszających ryzyko uzyskania nieprzychylnej decyzji, zwrócił się do Ministerstwa Sprawiedliwości z prośbą o wyjaśnienie, jak w praktyce są interpretowane sporne przepisy i jakie stanowisko zajmie Minister w podobnych wypadkach.
Podkreślić należy, że zainteresowany zwrócił się do właściwej w takich sprawach placówki Ministerstwa, a ta udzieliła mu odpowiedzi w sposób oficjalny. Informacja o wykładni prawa o adwokaturze przekazana w cytowanym piśmie spowodowała, iż skarżący podjął działania zmierzające do zmiany jego sytuacji życiowej w zakresie uprawianego zawodu.
Powstaje zatem problem, czy i jak dalece udzielona przez Ministerstwo Sprawiedliwości w oficjalny sposób informacja o bieżącej praktyce stosowania przepisów może wpływać na ocenę zasadności sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości opartego na wykładni odmiennej niż przyjęta w piśmie departamentu Organizacji i Informatyki.
Zmiany ustalonej praktyki są zjawiskiem częstym, przy czym najczęściej wiążą się z odstąpieniem od przyjętej wcześniej interpretacji prawa. Powstaje zatem jednak pytanie, czy ta możliwość zmiany praktyki i wykładni może być dokonywana przez stosującego prawo bez żadnych ograniczeń, dowolnie i niezależnie od zajmowanego wcześniej stanowiska wobec osoby, względem której później podjęto działania /decyzje/ oparte na zmienionej interpretacji.
Współcześnie stosunki między jednostką a organem administracji reglamentującym jej sytuację w poważnym stopniu odeszły od modelu, w którym wyłącznie legalność działania administracji była brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości i prawnej relewantności władczych działań administracji. Obecnie wymaga się, aby działanie to było nie tylko legalne, ale i rzetelne, tj. wolne od arbitralności, dające się racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, nie zawierające znamion szykany czy ekscesu /zarówno na rzecz, jak i przeciw zainteresowanemu/. Kierunek ten, niewątpliwie inspirowany rozwojem teorii praw człowieka, przejawia się w wielu konstrukcjach ograniczających arbitralność /dowolność/ działań administracji wobec jednostki, nawet gdy działania te skądinąd niewątpliwie mieszczą się w granicach swobody decydowania administracji; dotyczy to np. indywidualnych aktów administracyjnych: "swobodne uznanie" - zgodnie z ustalonym orzecznictwem /wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 OSPiKA 1982 z. 1-2 poz. 22/ musi być realizowane w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela /chyba że wchodzi on w konflikt z interesem ogólnym/; w konstrukcji tej dopatrzyć się można przejawu myśli ogólniejszej, wyrażającej się np. w niemieckiej teorii konstrukcja "samozwiązywania" czy "samoograniczania" się administracji.
Teoria ta aprobuje istnienie pochodzących od samej administracji przesłanek prejudycjalnych, determinujących konkretne rozstrzygnięcia. Problematyka ta w Polsce doszła do głosu w dyskusji naukowej i projektach legislacyjnych zmierzających do prawnego unormowania "przyrzeczenia administracyjnego". Oczywiście nie byłoby właściwe /zwłaszcza wobec braku regulacji przyrzeczenia w polskim prawie/ zrównywanie skutków decyzji przyrzeczonej i podjętej, jednakże nie można jednocześnie popadać w drugą skrajność i uważać, iż stanowisko zajęte przez organ administracji w fazie "prejudycjalnej" po prostu w ogóle nie istnieje. W takim bowiem wypadku mielibyśmy do czynienia z całkowitą dewaluacją odpowiedzialności za słowo, za rzetelność informacji udzielanej obywatelowi ze wszystkimi negatywnymi skutkami tego stanu rzeczy w zakresie stosunków władza-obywatel.
W konkretnej sprawie obywatel podjął działania w zaufaniu do prawdziwości oficjalnie udzielonej mu informacji o istniejącej praktyce i stosowaniu prawa. Informacja ta była udzielona mu imiennie i zrelatywizowana do jego osobistej sytuacji. Byłoby niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa /art. 1 Konstytucji/, gdyby następnie w tym konkretnym wypadku organ administracji wobec osoby, której oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa, następnie zachował się odmiennie. Nie ma bowiem przeszkód ani ograniczeń do skorygowania praktyki czy wykładni prawa, którą stosujący prawo uznaje za niewłaściwe, jednakże powinno to następować pro futuro, wobec osób, z którymi organ nie nawiązał bliższego kontaktu w sferze prejudycjalnej.
Nie można bowiem nie dostrzegać, że tylko na skutek udzielenia informacji obywatel podjął działania zmierzające do zmiany pracy, a więc w sferze szczególnie życiowo doniosłej. Zauważyć też należy, że jest to sfera szczególnie i wielostronnie przez ustawodawcę chroniona. Wskazać tu należy m.in. na art. 18 kodeksu pracy, przepis mający ogólniejsze interpretacyjne znaczenie, a nakazujący stosowanie jako reguły kierunkowej wykładni uwzględniającej godny ochrony interes pracującego. Także i ten przepis nakazuje więc ochronę skarżącego działającego w zaufaniu do otrzymanego oficjalnie stanowiska Ministerstwa Sprawiedliwości w kwestii rozstrzygania spraw podobnego rodzaju.
W konsekwencji należy stwierdzić, że sprzeciw Ministra Sprawiedliwości od decyzji uwzględniającej wpis na listę adwokatów Jerzego K. nie może być utrzymany. Wpisu dokonano na podstawie obowiązujących przepisów ustawy /art. 67 i art. 73 prawa o adwokaturze/ interpretując je w poprawny sposób, odpowiadający ogólnie stosowanej /także przez Ministerstwo Sprawiedliwości/ praktyce, o której skarżącego poinformowano w oficjalny sposób. Sąd w niniejszej sprawie nie zajmuje natomiast stanowiska w kwestii potrzeby, dopuszczalności i kierunku zmiany istniejącej praktyki interpretacyjnej przez organy stosujące cytowane przepisy prawa w przyszłości. Gdyby jednak tak stać się miało, należałoby zadbać o rozpowszechnienie na ten temat informacji odpowiednio wcześniej wśród potencjalnie zainteresowanych tak, aby obywatele mogli kształtować swą sytuację w warunkach godziwego ryzyka prawnego, odpowiadającego wymaganiom rzetelności w stosunkach obywatel-administracja w demokratycznym państwie prawnym.
Biorąc te okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na zasadzie art. 69 ust. 3 prawa o adwokaturze orzekł, jak w sentencji.