Uzasadnienie
Właścicielka Przedsiębiorstwa Produkcji, Usług i Handlu "H." Sp. z o.o. w P. wystąpiła do Departamentu Dewizowego Narodowego Banku Polskiego o zezwolenie na sprzedaż towarów w kraju za waluty wymienialne. Decyzją z dnia 28 września 1989 r. nr D3-7651/1-5296a Prezes Narodowego Banku Polskiego odmówił udzielenia takiego zezwolenia, powołując się na art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33/ i wyjaśniając, że zobowiązania pieniężne na obszarze kraju mogą być wyrażone tylko w walucie polskiej /art. 358 par. 1 Kc oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o zaciąganiu nowych i określaniu wysokości nie umorzonych zobowiązań pieniężnych - Dz.U. nr 45 poz. 332/. Wyjątki od tej zasady muszą mieć podstawę w wyraźnym przepisie prawa. W myśl art. 21 ust. 2 prawa dewizowego ustalone zostały zasady udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych, które nie przewidują możliwości załatwienia pozytywnego sprawy objętej wnioskiem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję pełnomocnik właścicielki przedsiębiorstwa "H." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji pod zarzutem naruszenia art. 358 par. 1 Kc, art. 1 dekretu wymienionego w decyzji, art. 21 ust. 2 prawa dewizowego i art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Zdaniem skarżącej, powołane w decyzji przepisy kodeksu cywilnego i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie ustalają zasad, lecz są przepisami ogólnymi, które są wyłączane przez przepisy specjalne lub później wydane. Przepisami stanowiącymi lex specialis są normy prawne wynikające z art. 21 ust. 2 prawa dewizowego i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325/. Prawidłowa wykładnia celowościowa art. 23 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych powinna prowadzić do wniosku, że podmioty zagraniczne w celu normalnego prowadzenia działalności gospodarczej powinny uzyskać takie zezwolenie. W decyzji wymieniono podmioty, którym mogą być udzielane zezwolenia, nie wynika to jednak z ustawy. Zasady udzielania zezwoleń powinny być wydane na podstawie ustawy, z powołaniem się na te przepisy, i powinny być opublikowane. W sytuacji objętej decyzją podane zasady "nie mogą budzić jakichkolwiek skutków prawnych". Decyzja z naruszeniem art. 107 par. 1 Kpa nie określa osoby wystawcy. Zdaniem skarżącej, sformułowanie "może", użyte w art. 23 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych, stwarza roszczenie spółki o wydanie zezwolenia dewizowego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie; stwierdzono, że zasada wyrażona w art. 358 Kc jest bezwzględnie obowiązująca, a odstępstwo od niej "może nastąpić tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy lub zezwolenia dewizowego, wydanego zgodnie z zasadami prawa dewizowego". Zasady ustalone przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego na podstawie art. 21 ust. 2 prawa dewizowego, mające na celu właściwą politykę monetarną, "ograniczają możliwość udzielenia wspomnianego zezwolenia do podmiotów gospodarczych, które spełniają warunki określone tymi zasadami, z wyłączeniem podmiotów gospodarczych działających na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325/ oraz ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium PRL działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /tekst jedn. Dz.U. 1989 nr 27 poz. 148/". Omawiane zasady mają moc wiążącą i w ich świetle Narodowy Bank Polski nie mógł uwzględnić wniosku przedsiębiorstwa "H.", działającego na podstawie cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. Artykuł 23 ust. 2 tej ustawy przewiduje sprzedaż towarów i usług w obrocie krajowym za waluty wymienialne po uzyskaniu zezwolenia dewizowego, a więc odsyła do prawa dewizowego. "Z kolei brak wskazania stanowiska służbowego osoby podpisującej decyzję nie pozbawia tej decyzji cech ważności".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jest faktem bezspornym, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązania pieniężne mogą być wyrażane tylko w pieniądzu polskim /art. 358 par. 1 Kc/. Przepis ten jednak zastrzega, że od tej zasady ustawa może czynić wyjątki. Taki wyjątek dopuszcza między innymi art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33/, przewidujący możliwość dokonywania czynności obrotu dewizowego w postaci ustalania lub dokonywania w kraju w stosunkach między osobami krajowymi płatności w wartościach dewizowych za nabywany towar lub świadczone usługi i pracę, na podstawie zezwolenia dewizowego. Powoływanie się w zaskarżonej decyzji na art. 358 par. 1 Kc jako nienaruszalną zasadę, uzasadniającą odmowę udzielenia zezwolenia dewizowego, było chybione.
Artykuł 20 ust. 1 prawa dewizowego przewiduje, że zezwolenie dewizowe może być ogólne lub indywidualne, przy czym zezwolenie dewizowe indywidualne jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 22 prawa dewizowego/. Sąd na wstępie rozstrzygnął zagadnienie prejudycjalne, dotyczące instancyjności postępowania dewizowego, które powstaje na gruncie art. 22 w związku z art. 19 ust. 2 prawa dewizowego. Ten ostatni przepis bowiem statuuje Ministra Finansów jako organ nadzoru ogólnego w sprawach dewizowych, co mogłoby implikować, że indywidualne zezwolenia dewizowe są wydawane w I instancji przez Narodowy Bank Polski, ale przysługuje od nich odwołanie do Ministra Finansów z tytułu jego właściwości w sprawach dewizowych /art. 19 ust. 1/ i nadzoru ogólnego w tych sprawach /art. 19 ust. 2 prawa dewizowego/. Sąd jednak uznał, że postępowanie zwykłe instancyjne w sprawie indywidualnych zezwoleń dewizowych toczy się wyłącznie przed organami Narodowego Banku Polskiego, ponieważ Minister Finansów wprawdzie sprawuje nadzór ogólny, ale "z zastrzeżeniem art. 22" /art. 19 ust. 2 in fine/, co należy rozumieć - w świetle art. 21 ust. 2 zdanie pierwsze - jako wyłączenie Ministra Finansów jako organu wyższego stopnia w sensie właściwości instancyjnej. Minister Finansów natomiast jest właściwy z tytułu nadzoru ogólnego w sprawach dewizowych do orzekania na zasadzie art. 16 par. 1 Kpa w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi organów Narodowego Banku Polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Narodowego Banku Polskiego, w którego imieniu decyzja została wydana, powołał jako jedyną podstawę prawną orzekania art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33/. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten nie może być jedyną prawną podstawą orzekania, jest to bowiem przepis kompetencyjny /zdanie pierwsze/ i upoważniający do wydania aktu prawnego wykonawczego /zdanie drugie/. Sformułowanie użyte w tym przepisie, że indywidualnych zezwoleń dewizowych udziela Narodowy Bank Polski, należy interpretować - zwłaszcza w kontekście art. 19 ust. 1 tej ustawy - jako wskazanie instytucji właściwej w tych sprawach. Sformułowanie to przy tym nie dostarcza żadnych podstaw do poglądu, że decyzje takie ma wydawać tylko Prezes Narodowego Banku Polskiego. O organach właściwych do wydawania indywidualnych zezwoleń dewizowych i o trybie ewentualnego postępowania instancyjnego powinny przesądzać właśnie zasady, o których mówi zdanie drugie w art. 21 ust. 2 prawa dewizowego. Zważywszy, że omawiane zezwolenia są decyzjami administracyjnymi, a system prawa polskiego uznaje zasadę dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/, zasady powinny były przede wszystkim określić, kto - w ramach Narodowego Banku Polskiego - jest uprawniony do działania jako organ I instancji i kto jest organem odwoławczym.
Zasady, o których mowa w art. 21 ust. 2 zdanie drugie prawa dewizowego, powinny być traktowane jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego, określają bowiem /i powinny określać/ instytucje procesowe i materialnoprawne, które dotyczą praw strony. Sąd wobec tego uznał, że zasady udzielania indywidualnych zezwoleń dewizowych, o których mowa w art. 21 ust. 2 prawa dewizowego, powinny być wydane w formie właściwej dla aktów normatywnych Prezesa Narodowego Banku Polskiego, to jest w formie zarządzenia ogłoszonego w Monitorze Polskim /art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim - Dz.U. nr 4 poz. 22/. Sąd nie uznał przy tym za trafną interpretacji pełnomocnika Prezesa NBP o wyłączeniu tego obowiązku w rozpatrywanej sprawie na zasadzie późniejszego przepisu prawa ani tezy, że zasady mają charakter prawa wewnętrznego i w ogóle nie muszą być publikowane oraz znane stronom. Sąd zajął stanowisko, że dokument dołączony do akt sprawy, a zatytułowany "Zasady udzielania podmiotom gospodarczym indywidualnych zezwoleń dewizowych na sprzedaż w kraju towarów za waluty obce osobom krajowym i zagranicznym oraz na jednorazowe czynności sprzedaży towarów lub nieruchomości osobom zagranicznym", wydany we wrześniu 1989 r. /dzień podpisania nieczytelny/, ma charakter prawa zewnętrznego /a więc powszechnie obowiązującego/ nie tylko ze względu na treść, lecz także na fakt, że został w uzasadnieniu decyzji powołany jako podstawa odmowy udzielenia zezwolenia dewizowego.
Oprócz wyżej wymienionych wad dokument ten jest rażąco sprzeczny z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1989 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325/. Przepis ten przesądził o prawie spółek typu joint venture do sprzedaży towarów i usług w całości lub w części za waluty obce w obrocie krajowym "po uzyskaniu zezwolenia dewizowego". Ustawa ta zatem wyraziła pozytywną regułę, od której ewentualnie mogły być dopuszczone wyjątki w postaci odmowy udzielenia zezwolenia dewizowego. Dokument uważany przez władze Narodowego Banku Polskiego za spełnienie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 2 prawa dewizowego eliminuje powyższą pozytywną regułę ustawy o joint ventures, zastępując ją własną regułą powszechnego wyłączenia spółek z udziałem kapitału zagranicznego z możliwości uzyskania zezwolenia dewizowego. Wyjaśnienie pełnomocnika Prezesa NBP, że w art. 23 ust. 2 ustawy o joint ventures mówi się, iż spółka "może" dokonywać transakcji sprzedaży lub usług za waluty obce, co nie oznacza, że musi uzyskać odpowiednie zezwolenie, nie zasługiwało na uwzględnienie, Sąd bowiem uznał, że sformułowanie użyte w pkt I in fine omawianych "Zasad" zastąpiło ustawowy zwrot "może" terminem "nie może", bez żadnych do tego podstaw prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że "Zasady", o których mowa, jakkolwiek zostały wydane z powołaniem się na art. 21 ust. 2 prawa dewizowego, są w rzeczywistości sprzeczne z tym upoważnieniem, a jednocześnie nie realizują zakresu tematycznego tego upoważnienia, ponieważ na jego podstawie nie określono wszystkich niezbędnych elementów w rozumieniu "zasad udzielania tych /dewizowych/ zezwoleń". Uwzględniając zaś, że dokument nazwany "Zasadami" rażąco ogranicza także uprawnienia przewidziane w art. 23 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. /o joint ventures/, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił ich zastosowania jako aktu prawnego kształtującego linię orzecznictwa administracyjnego w zakresie udzielania zezwoleń dewizowych i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z zastosowaniem tych Zasad, a więc z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "brak wskazania stanowiska służbowego osoby podpisującej decyzję nie pozbawia tej decyzji cech ważności". Pogląd ten byłby poprawny, gdyby dotyczył tylko stanowiska służbowego, natomiast zaskarżona decyzja jest pozbawiona wszystkich elementów pozwalających zidentyfikować osobę, która podpisała decyzję "z up." Prezesa NBP. Ponadto należy odróżniać wadę decyzji wpływającą na jej nieważność od braków decyzji mających wpływ na jej wadliwość.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.