Uzasadnienie
Aktem notarialnym z dnia 12 stycznia 1988 r. rep. A-I-426/88 Lech W. ustanowił fundację pod nazwą "Fundacja Społeczna".
Pismem z dnia 12 stycznia 1988 r. pełnomocnik Lecha W. zwrócił się do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej o zatwierdzenie powyższej Fundacji i jej statutu.
Wicedyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej pismem z dnia 28 kwietnia 1988 r. zgłosił uwagi do projektu statutu. Między innymi podał, że statut przewiduje prowadzenie przez Fundację działalności polegającej na świadczeniu usług diagnostyczno-leczniczych w pewnym zakresie na zasadach odpłatności. Daje to podstawę do wniosku, że działalność w tym zakresie miałaby charakter działalności gospodarczej, co wymagałoby odpowiedniego uzupełnienia statutu, a ponadto - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o fundacjach - zatwierdzenie statutu w tej części następowałoby w porozumieniu z Ministrem Finansów.
Pełnomocnik Lecha W., ustosunkowując się do tych uwag, w piśmie z dnia 20 maja 1988 r. zaproponował korektę pewnych przepisów projektu statutu. Nie zgodził się natomiast z tym, że prowadzenie przychodni /pod nazwą ośrodków profilaktyczno-diagnostyczno-leczniczych/ miałoby być działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o fundacjach. Jak wynika z par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej /Dz.U. nr 57 poz. 293/, działalność ta może obejmować "produkcję, usługi lub obrót towarowy". Terminologia ta jest zsynchronizowana z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o drobnej wytwórczości /Dz.U. nr 3 poz. 11/, jak również z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności (...) /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193/. Prowadzenie przychodni lekarskiej nie jest objęte przepisami żadnej z tych ustaw. Zresztą całokształt przepisów tego rozporządzenia wskazuje na to, że chodzi o działalność obliczoną na zysk. Wszystko to nie odnosi się do przychodni nie obliczonych na zysk. Natomiast do przychodni odnoszą się - zdaniem pełnomocnika Lecha W. - przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych /Dz.U. R.P. nr 38 poz. 382 ze zm./, które stanowią lex specialis.
Dyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej pismem z dnia 30 czerwca 1988 r. nr PR-02-43-88 powiadomił pełnomocnika Lecha W., że przyjmuje propozycję korekty odpowiednich przepisów statutu. Nie podziela natomiast stanowiska pełnomocnika w kwestii działalności gospodarczej Fundacji. W świetle ustawy o fundacjach /art. 7 i art. 14/ za działalność gospodarczą należy uznać przynajmniej taką działalność, która przynosi zysk, co nie przesądza, że za taką działalność uznawana jest także działalność deficytowa. Według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej /Dz.U. nr 57 poz. 293/ działalność gospodarcza obejmuje sferę produkcji, usług i obrotu towarowego. Jak wynika z art. 65 rozporządzenia z dnia 28 marca 1928 r. o zakładach leczniczych /Dz.U. R.P. nr 38 poz. 382 ze zm./, przychodnie mogą być obliczone na zysk lub nie być obliczone na zysk. W związku z tym nie wydaje się możliwe traktowanie tego rozporządzenia jako lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących działalności gospodarczej, które miałyby wyłączać stosowanie przepisów zacytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. Obowiązek posiadania przez przychodnie własnego statutu nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o fundacjach, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r., odnoszących się do spełnienia określonych tymi przepisami warunków, gdy fundacja zamierza prowadzić działalność gospodarczą.
To ostatnie pismo zostało zaskarżone przez pełnomocnika Lecha W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uchylenie. W skardze podniesiono, że stosownie do art. 20 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. nr 21 poz. 97/ właściwy minister podejmuje czynności przewidziane w tej ustawie w formie decyzji. Na decyzje te przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jakkolwiek więc pismo z dnia 30 czerwca 1988 nie nosi nazwy decyzji, to jednak jest nią w istocie, tym bardziej że prowadzi do zablokowania możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. W skardze podniesiono ponadto zarzuty zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 20 maja 1988 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 204 par. 1 Kpa, uznając, że zaskarżone pismo nie ma cech decyzji, albowiem nie spełnia wymagań, jakie art. 107 par. 1 Kpa wiąże z decyzją administracyjną. Jednoznacznie wskazuje na to jego treść i forma. Nie zawiera ono przede wszystkim żadnego rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej lub z jego upoważnienia podjętego przez inną osobę, nie podaje także podstawy prawnej, uzasadnienia ani wymaganych wspomnianymi przepisami pouczeń. Pismo to może być traktowane w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o fundacjach jako wezwanie fundatora do wprowadzenia zmian lub uzupełnień statutu. Wezwanie takie nie przybiera formy decyzji administracyjnej, gdyż nie załatwia sprawy według art. 104 Kpa. Wezwanie fundatora do wprowadzenia zmian lub uzupełnień w statucie fundacji nie odpowiada kryteriom art. 104 par. 2 Kpa, ponieważ o niczym nie rozstrzyga i nie kończy postępowania, lecz stanowi swojego rodzaju czynność przygotowawczą do wydania decyzji o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia fundacji i jej statutu /art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy o fundacjach/. Jeśli fundator nie wprowadzi w statucie wskazanych zmian lub uzupełnień, to zgodnie z art. 9 ustawy o fundacjach Minister wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia fundacji i jej statutu, na którą przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 20 ustawy o fundacjach/. W piśmiennictwie nie spotkano się z poglądem, aby wezwanie do uzupełnienia statutu było decyzją podlegającą osobnemu zaskarżeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na pismo z dnia 30 czerwca 1988 r. nr PR-02-43-88. W myśl art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa do Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być zaskarżane - z powodu niezgodności z prawem - decyzje organów administracji państwowej. Należało zatem rozstrzygnąć, czy wspomniane pismo z dnia 30 czerwca 1988 r. może być uznane za decyzję administracyjną. Pismo to - jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę - nie spełnia niektórych wymagań określonych dla decyzji administracyjnych w art. 107 par. 1 Kpa. Nie zostało też nazwane decyzją administracyjną. Okoliczności te jednak nie mogą przesądzać o tym, czy dane pismo jest, czy nie jest decyzją administracyjną. Jednoznaczne stanowisko w tym przedmiocie zajął Naczelny Sąd Administracyjny już w początkach swojej działalności, formułując w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 tezę, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawach załatwianych w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 par. 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Doktryna aprobowała powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego /zob. np. glosę J. Borkowskiego, OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169/.
Oceniając z tego punktu widzenia pismo z dnia 30 czerwca 1988 r., należało dojść do wniosku, że jest ono decyzją administracyjną. To, że wezwanie fundatora do wprowadzenia w statucie zmian bądź uzupełnień jest decyzją administracyjną, przesądza przepis art. 20 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. nr 21 poz. 97/. Mianowicie przepis art. 7 ust. 2 mówi, że gdy przedstawiony statut jest niepełny, właściwy minister wezwie fundatora do wprowadzenia w nim uzupełnień. A zatem wezwanie fundatora do uzupełnienia statutu jest czynnością zastrzeżoną dla ministra. Natomiast przepis art. 20 tej ustawy stanowi, że właściwy minister podejmuje czynności przewidziane w tej ustawie w formie decyzji. Tak więc czynność wezwania fundatora do uzupełnienia statutu powinna być dokonana w formie decyzji. Przesądza o tym przepis cytowanej ustawy i nie ma potrzeby poszukiwać racji za i przeciw formie decyzji w art. 104 Kpa. Niemniej jednak również w tej drodze można dojść do wniosku, że wezwanie fundatora do uzupełnienia statutu jest decyzją administracyjną; wszak załatwia ono sprawę treści statutu, rozstrzygając co do jej istoty. Na ewentualny zarzut, że jest to tylko etap załatwiania sprawy, która powinna być zakończona zatwierdzeniem /bądź odmową zatwierdzenia/ fundacji i jej statutu, należy odpowiedzieć, że przepisy materialnego prawa administracyjnego znają przypadki wydawania decyzji załatwiających sprawy fragmentaryczne, poprzedzających rozstrzygnięcia finalne. Na przykład prawo budowlane dla rozstrzygnięcia sprawy budowy obiektów budowlanych przewiduje wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i wreszcie o pozwoleniu na budowę i nikt nie ma wątpliwości co do tego, że w każdym z wyżej wymienionych etapów postępowania, zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, jest wydawana decyzja spełniająca wymagania art. 104 Kpa.
Zaskarżone pismo dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie treści statutu, oznaczenie organu administracji państwowej, wskazuje adresata aktu i zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wprawdzie organem w danym wypadku jest minister, a nie ministerstwo, lecz często zdarza się, że gdy decyzja wydawana jest z upoważnienia ministra, wpisywane jest ministerstwo, przy czym osoba podpisująca decyzję nie zawsze podaje, że czyni to z upoważnienia ministra. Mimo to decyzja wywiera określone skutki prawne, i to nawet wówczas, gdy podpisana została przez osobę występującą na zewnątrz jako reprezentant organu, mimo że w rzeczywistości upoważnienia organu nie miała. W danym wypadku zresztą dyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej uważał, że podpisując omawiane pismo z dnia 30 czerwca 1988 r. działa zgodnie z regulaminem organizacyjnym Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, gdyż zakładał, że pismo to nie jest decyzją, lecz czynnością należącą do toku postępowania administracyjnego. Spojrzenie na tę czynność jako na czynność należącą do sfery decyzyjnej zmusza do uznania pisma z dnia 30 czerwca 1988 r. za decyzję administracyjną, mimo że zostało podpisane przez osobę, która nie miała upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu ministra. Gdyby bowiem przyjąć, że pismo z dnia 30 czerwca 1988 r. nie jest decyzją, nie niwelowałoby to jeszcze mocy tego pisma, nakładającego na fundatora określony obowiązek.
Z pisma Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 stycznia 1989 r., a także z oświadczenia pełnomocnika Ministra na rozprawie wynika, że dyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej nie ma uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra. A zatem wydanie decyzji z dnia 30 czerwca 1988 r. przez dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, mimo że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. nr 21 poz. 97/ zastrzega tę czynność dla Ministra, rażąco narusza prawo, co w myśl art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Dodatkowo decyzja ta, wbrew wyraźnemu przepisowi art. 7 ust. 2 tej ustawy, nie wyznaczała terminu uzupełnienia statutu, co również uzasadniało wzruszenie decyzji.
Ponieważ spór dotyczył kwestii, czy prowadzenie przez Fundację ośrodków profilaktyczno-diagnostyczno-leczniczych na warunkach określonych w statucie ma mieć charakter działalności gospodarczej, Sąd - mając na względzie konieczność przyspieszenia postępowania w niniejszej sprawie - postanowił wypowiedzieć się również w tej kwestii.
Fundacja jest instytucją, której założyciel przeznaczył majątek na określone cele /"Mały słownik języka polskiego", Warszawa 1968, str. 185/. Cele fundacji powstających w Polsce określa art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. nr 21 poz. 97/. Działalność statutowa fundacji jest działalnością charytatywną, nie przynoszącą dochodu i nie podlegającą opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Środki na realizację celów statutowych fundacja może czerpać, niezależnie od majątku początkowego, przekazanego przez fundatora, ze zbiórek, z loterii oraz ze spadków, zapisów lub darowizn osób fizycznych i prawnych, mających swoje siedziby w Polsce. Niezależnie od tego fundacja może zdobywać środki na realizację celów statutowych poprzez prowadzenie działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie dochodu. Celem działalności gospodarczej fundacji może być tworzenie warunków realizacji jej celów statutowych oraz uzupełnienie środków na działalność statutową.
Według par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej /Dz.U. nr 57 poz. 293/ fundacja może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie produkcji, usług lub obrotu towarowego. "Usługa" w sensie ekonomicznym jest pozaprzemysłową działalnością gospodarczą, mającą na celu zaspokajanie bezpośrednich potrzeb ludności /"Mały słownik języka polskiego" Warszawa 1968, str. 867-868/. Z tego punktu widzenia prowadzenie przez Fundację pod nazwą "Fundacja Społeczna" ośrodków profilaktyczno-diagnostyczno-leczniczych na zasadzie odpłatności za usługi diagnostyczno-lecznicze będzie świadczeniem usług w podanym wyżej sensie. O tym bowiem, czy działalność ośrodków utworzonych przez Fundację ma być traktowana jako działalność realizująca jej cele, czy też jako działalność gospodarcza, decyduje - jak słusznie wskazano w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 10 sierpnia 1988 nr BP6-45F-20/88 - odpłatność /bądź nieodpłatność/ ich usług. Przy odpłatności mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, obliczoną na osiąganie dochodu, który ma być przeznaczony na realizację celów Fundacji. Kwestia wielkości tego dochodu jest sprawą drugorzędną, zwłaszcza że z góry nie można jej założyć, zależna będzie bowiem od wysokości opłat za usługi, które mają być doraźnie kalkulowane /zależnie od wielkości środków posiadanych przez Fundację i możliwości pacjentów/.
Prowadzenie działalności, o której mowa, wymagać będzie prowadzenia odpowiedniej ewidencji księgowej, umożliwiającej określenie przychodów, kosztów i wyników, co z kolei pozwoli na stwierdzenie, czy występuje podstawa do wymierzania podatku dochodowego. Oczywiście, jeżeli ośrodki nie będą uzyskiwać dochodu, to nie będą płacić podatku dochodowego. Niemniej jednak powinien działać mechanizm, który pozwoli na ocenę finansowej działalności ośrodków. Z tego wynika żądanie uzupełnienia statutu w tej części i wymaganie ustawowe zatwierdzenia statutu w tym zakresie w porozumieniu z Ministrem Finansów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. nr 21 poz. 97/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej /Dz.U. nr 57 poz. 293/ dają pełną podstawę do rozstrzygnięcia kwestii prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej i nie ma potrzeby sięgania w tym zakresie do innych przepisów wskazanych przez skarżącego, zwłaszcza że w tej drodze i tak nie da się wykazać, iż jest w danym wypadku inaczej, niż wyżej podano.
Z przytoczonych wyżej względów należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.