Uzasadnienie
Powołując jako podstawę prawną par. 2 ust. 1 i par. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm./, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w A. decyzją nr TSSE/HP/4170/1/1/93 z dnia 5 maja 1993 r. stwierdził u Genowefy Sz. chorobę zawodową wymienioną w pozycji 7 wykazu stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, a mianowicie przewlekłe schorzenie narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym. W uzasadnieniu decyzji podał, że schorzenie to, uznane za zawodowe przez Poradnię Konsultacyjno-Zawodową Wojewódzkiej Przychodni Przemysłowej w S. /orzeczenie lekarskie z dnia 16 kwietnia 1993 r./, pozostaje w związku przyczynowym z wieloletnią pracą w zawodzie nauczyciela.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...), po otrzymaniu odwołania Liceum Ogólnokształcącego (...) - ostatniego pracodawcy Genowefy Sz., pismem z dnia 7 czerwca 1993 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o wydanie opinii, czy schorzenie narządu głosu, którym dotknięta jest Genowefa Sz., "jest związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym, czy też ma inny charakter. Zachodzi bowiem konieczność ustalenia w sprawie, czy wymienione wyżej schorzenie jest chorobą zawodową".
Adresat pisma, po rozpoznaniu u badanej przewlekłego zanikowego nieżytu nosa i gardła, przewlekłego prostego nieżytu krtani oraz czynnościowego zaburzenia głosu typu dysfonii hypofunkcjonalnej, orzeczeniem nr ZKO/700/93 z dnia 25 października 1993 r. nie stwierdził u Genowefy Sz. cech choroby zawodowej narządu głosu.
Po zapoznaniu się z powyższym orzeczeniem badana złożyła w dniu 9 listopada 1993 r. pisemne oświadczenie, że nie zgadza się z nim, ponieważ schorzenia narządu głosu nabawiła się w czasie pracy zawodowej, o czym świadczy dokumentacja lekarska Przychodni Laryngologicznej w A., w której leczyła się od 1959 r. Zarzuciła ponadto, że badanie w Instytucie w Łodzi zostało wykonane w 10 dni po ukończeniu leczenia sanatoryjnego.
Decyzją nr HP-417/9/93 z dnia 22 listopada 1993 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...), powołując się na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził brak podstaw do uznania schorzenia za chorobę zawodową.
W skardze wniesionej na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Genowefa Sz. domaga się jej uchylenia z przyczyn wyłuszczonych w powołanym wyżej oświadczeniu z dnia 9 listopada 1993 r. Do skargi dołączyła kserokopię historii choroby w celu wykazania, że od trzydziestu lat cierpi na stałe chrypki i zaniki głosu.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, będącego - jak podkreślał - jednostką przodującą w rozpoznawaniu tego rodzaju chorób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Zaskarżona decyzja bowiem została wydana z poważnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy i które Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę z urzędu /art. 206 Kpa/. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 Kpa/, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/. Uchybienia te doprowadziły ponadto do naruszenia uprawnień procesowych zagwarantowanych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm./. Stosownie do przepisów tego aktu prawnego za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy /par. 1 ust. 1/. Pracownik, który nie zgadza się z treścią, orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej. Wniosek o ponowne badanie składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej /par. 9 ust. 1/.
Z przytoczonych przepisów wynika, że na państwowym inspektorze sanitarnym ciąży obowiązek zbadania i wyjaśnienia, czy schorzenie, którym dotknięta jest osoba zgłaszająca do niego podejrzenie o chorobę zawodową, jest istotnie taką chorobą w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Wypełnieniu tego obowiązku służy między innymi powinność przeprowadzenia - na wniosek zainteresowanego - badania kontrolnego, gdy orzeczenie lekarskie wyłączyło u niego schorzenie o charakterze zawodowym.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...) nie dopełnił powyższych obowiązków. Mimo zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą w stosunku do orzeczenia wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi nie zlecił przeprowadzenia ponownego badania skarżącej przez inną uprawnioną w tym zakresie jednostkę organizacyjną, poprzestając na wyjątkowo lakonicznym i niezbyt jasnym orzeczeniu Instytutu łódzkiego.
Orzeczenie to, mające w sprawie charakter opinii, o jakiej mowa w art. 84 par. 1 Kpa, ogranicza się do konstatacji, że u skarżącej nie stwierdza się cech choroby zawodowej narządu głosu. Orzeczenie nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia i ustosunkowania się do orzeczenia Poradni Konsultacyjno-Zawodowej w S., w którym stwierdzono, że skarżąca dotknięta jest chorobą zawodową wymienioną w pkt 7 wykazu chorób zawodowych.
Wprawdzie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie określono wymagań, jakim powinna odpowiadać opinia biegłych, jednakże z samej istoty tego dowodu wynika, że prócz konkluzji, stanowiącej w rozpoznawanej sprawie ocenę przeprowadzonych badań, powinna ona zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z jednoczesnym odniesieniem się do innych wydanych w sprawie opinii, zwłaszcza gdy prezentowane są w nich odmienne oceny.
Zaniechanie przez organ odwoławczy skonfrontowania w toku postępowania rozbieżnych opinii stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy /wyrok z dnia 30 grudnia 1980 r. SA 645/80 - ONSA 1980 Nr 1 poz. 2/. Od obowiązku tego nie zwalniało organu odwoławczego uzasadnione przekonanie o wysokich kwalifikacjach pracowników Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. (...)
Jak wynika ze wspomnianego już pisma skarżącej z dnia 9 listopada 1993 r., nie złożyła ona formalnego wniosku o ponowne badanie po wydaniu orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Należy jednak zauważyć, że akta sprawy nie wskazują, czy skarżąca - stosownie do art. 9 Kpa - została pouczona przez organ odwoławczy o prawie przysługującym jej w tej materii.
W świetle treści pisma skarżącej z dnia 9 listopada 1993 r. szersze rozważanie tej kwestii nie jest potrzebne. Zawarte w piśmie sformułowanie, że nie zgadza się z orzeczeniem nie stwierdzającym u niej choroby zawodowej, świadczy o tym, że w sposób dorozumiany domaga się ona kolejnego badania przez inną /uprawnioną/ jednostkę. Wniosek o ponowne badanie, o jakim mowa w par. 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia, może być wyrażony również przez złożenie jednostce organizacyjnej wymienionej w tym przepisie oświadczenia kwestionującego orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Wobec niedopełnienia przez organ odwoławczy omówionych wyżej obowiązków Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ ten zarządzi przeprowadzenie badania skarżącej w celu ustalenia, czy schorzenia narządu głosu, którymi jest dotknięta, należą, do schorzeń wymienionych w pkt 7 wykazu chorób zawodowych, a w wypadku odpowiedzi pozytywnej - czy spowodowane zostały szkodliwymi dla zdrowia czynnikami występującymi w środowisku pracy skarżącej.
W zleceniu przeprowadzenia ponownego badania należy zobowiązać przeprowadzającą je jednostkę do uzasadnienia orzeczenia i ustosunkowania się do orzeczeń wydanych w sprawie poprzednio.