Uzasadnienie
Szef Urzędu Ochrony Państwa decyzją z dnia 11 kwietnia 2002 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 14 marca 2002 r., o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 28 lutego 2002 r. decyzji z dnia 12 lutego 2002 r., w sprawie przyznania Grzegorzowi M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu stwierdzono, że szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej reguluje zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego /M.P. nr 78 poz. 755/. Strona została z dniem 1 marca 2002 r. delegowana rozkazem personalnym do czasowego pełnienia służby w miejscu stałego zamieszkania, tj. w W. Przy tym wyraźnie zaznaczono, iż miejscem pełnienia służby funkcjonariusza delegowanego do czasowego pełnienia służby w miejscu stałego zamieszkania, jest jego miejsce stałego zamieszkania.
W skardze do NSA Grzegorz M. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Twierdzi, że jego miejscem pełnienia służby jest W., a to stosownie do definicji zawartej w par. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 października 2001 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa za podróże służbowe i przeniesienia. Natomiast zastosowanie w jego sprawie przepisu par. 5 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego jest bezpodstawne.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu Ochrony Państwa wniósł o jej oddalenie, ograniczając się w zasadzie do powtórzenia argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Dodał również, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o NSA.
Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 93 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
Na mocy art. 241 ust. 6 Konstytucji RP, Rada Ministrów została zobowiązana w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji do ustalenia m.in., które z zarządzeń ministrów, podjętych lub wydanych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, wymagają - stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji - zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt w odpowiednim czasie rada ministrów przedstawi Sejmowi. Wskazany przepis ma charakter przejściowy, określa bowiem warunki i termin dostosowania dotychczasowego prawodawstwa /podejmowanego w formie uchwał lub zarządzeń/ do wymagań stawianych w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., pod rygorem utraty mocy wiążącej tych aktów normatywnych jako przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
W konsekwencji przyjąć należy, że skoro Rada Ministrów nie dopełniła do dnia 19 października 1999 r. obowiązków wynikających z art. 241 ust. 6 Konstytucji, to z tym dniem przepisy zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego przestały być przepisami powszechnie obowiązującymi, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Od wskazanej wyżej daty zarządzenie to ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjnie podległe Szefowi Urzędu Ochrony Państwa.
Obie zaskarżone decyzje w sprawie wygaśnięcia z dniem 28 lutego 2002 r. decyzji z dnia 12 lutego 2002 r., w sprawie przyznania Grzegorzowi M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zostały wydane po dniu 19 października 1999 r. Podstawę prawną zawartego w nich rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1998 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /t.j. Dz.U. 1999 nr 51 poz. 526 ze zm./, jednakże w brzmieniu wynikającym z par. 5 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego. W tej dacie przepisy powołanego zarządzenia nie obowiązywały w sferze zewnętrznej działania administracji, a zatem nie mogły wpływać na określenie zakresu praw i obowiązków funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa co do przysługującego równoważnika pieniężnego.
Mówiąc innymi słowy, organy administracji nie mogły wywodzić z uregulowań zawartych w cyt. zarządzeniu, czy skarżący spełnia warunki do otrzymania tego równoważnika, czy też nie, a co za tym idzie, czy uprawnienie do jego otrzymywania wygasło. Zastosowaną przez organy administracji wykładnię należało zatem uznać, za niemającą podstaw w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.