Uzasadnienie
Anna J i Maria J. złożyły wniosek do Ministra Edukacji Narodowej o wydanie zezwolenia na prowadzenie przez nie w Krakowie na osiedlu "C." szkoły podstawowej - niepełnej, to jest od klasy 0 do III. W uzasadnieniu wniosku podały, że w osiedlu tym brak jest szkoły podstawowej, a w szkołach, do których uczęszczają dzieci z tego osiedla jest duże zagęszczenie: klasy liczą po 35 i więcej uczniów, a nauczanie prowadzone jest na dwóch zmianach. W pierwszym etapie działania ich szkoła przewidziana jest dla 30 uczniów /klasa 0 i dwie klasy I/. Funkcjonowałaby ona na zasadzie samofinansowania, to znaczy rodzice płaciliby czesne w wysokości wynikającej z rocznego preliminarza budżetowego. Szkoła działałaby na zasadach ustalonych przez Ministra Edukacji Narodowej i podlegałaby właściwemu kuratorowi. Do wniosku załączono statut szkoły, informację o nauczycielach, informację o budynku szkolnym i preliminarz budżetowy.
Decyzją z dnia 20 lipca 1988 nr DP-0540/0550-155/88 AB Minister Edukacji Narodowej odmówił wydania zezwolenia Annie J. i Marii J. na prowadzenie szkoły podstawowej. W uzasadnieniu decyzji podał, że z par. 3 przedstawionego statutu szkoły wynika, iż nauka w niej byłaby płatna. Takie postanowienie statutu szkoły pozostaje w zasadniczej sprzeczności z art. 3 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, który - rozwijając zasady wyrażone w art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - stanowi, że nauka w szkołach jest bezpłatna. Przepis ten dotyczy wszystkich szkół, niezależnie od rodzaju podmiotu prowadzącego szkołę. Dalsze przepisy ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania nie przewidują przy tym możliwości odstępstwa od zasady bezpłatności nauki, określonej w jej art. 3 ust.
- Zważywszy więc na art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy, należy stwierdzić, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do udzielenia zezwolenia na prowadzenie szkoły podstawowej, w której nauka byłaby płatna.
Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły Anna J. i Maria J., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji PRL i art. 13 ust. 3 i 4 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Podniosły, że w uzasadnieniu decyzji podano, "iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do udzielenia zezwolenia na prowadzenie szkoły podstawowej, w której nauka byłaby płatna". Ich zdaniem, argumentacja ta jest chybiona zarówno ze względu na błędną interpretację przepisów prawa, jak i przeczące jej fakty. Faktem jest, że zarówno cytowana ustawa, jak i art.. 72 Konstytucji stanowią, iż nauczanie jest bezpłatne, ale dotyczy to wyłącznie sfery uprawnień obywateli, a nie ich obowiązków czy nakazów. A więc obywatel ma prawo do tego, żeby korzystać z bezpłatnych szkół, ale nikt nie może mu zabronić, by posyłał swoje dziecko do szkoły, w której nauczanie jest płatne, lecz która z takich czy innych względów temu obywatelowi bardziej odpowiada. Szermowanie argumentem o niedopuszczalności powstania szkoły, w której nauczanie jest płatne, sprzeczne jest z art. 13 ust. 3 i 4 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 16 grudnia 1966 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r. Postanowienia te brzmią: "Państwa - strony niniejszego Paktu zobowiązują się do poszanowania wolności rodziców lub w odpowiednich przypadkach opiekunów prawnych - wyboru dla swych dzieci szkół innych niż szkoły założone przez władze publiczne - ale odpowiadających minimalnym wymaganiom w zakresie nauczania, jakie mogą być ustalone lub zatwierdzone przez Państwo, jak również zapewnienia swym dzieciom wychowania religijnego i moralnego zgodnie z własnymi przekonaniami" i "Żadne postanowienie niniejszego artykułu nie będzie interpretowane w sposób naruszający wolność osób i instytucji do prowadzenia i tworzenia zakładów oświatowych z zastrzeżeniem, że będą przestrzegane zasady wymienione w ustępie 1 niniejszego artykułu i że nauka udzielana w tych zakładach będzie odpowiadać minimalnym wymaganiom, które mogą być ustalone przez Państwo". Co do faktów przeczących argumentacji o braku podstaw prawnych do udzielania zezwolenia na prowadzenie szkoły podstawowej, w której nauka byłaby płatna, stanowią je istniejące szkoły wyznaniowe o odpłatnym nauczaniu. Przy czym fakt, że są to szkoły średnie, nie ma żadnego znaczenia, gdyż te same przepisy normują kwestię powołania szkół, zarówno podstawowych, jak i średnich.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej ocenia podniesione w skardze zarzuty, jak również wywód na nich oparty, jako nietrafne. W szczególności zdaniem Ministra art. 72 ust. 1 Konstytucji ustanawia prawo podmiotowe obywateli do nauki, wskazując jednocześnie w ust. 2 formy jego realizacji, m.in. gwarantując bezpłatne szkolnictwo. Gdyby zatem przyjąć za słuszny zarzut skarżących o naruszeniu tego prawa przez wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na prowadzenie płatnej szkoły podstawowej, należałoby również stwierdzić, że do sfery praw uregulowanych cytowanym przepisem ustawy zasadniczej należy również prawo wszystkich obywateli do wykonywania działalności oświatowej i wychowawczej w każdej formie, w tym także odpłatnego nauczania w ramach szkoły podstawowej. Byłaby to, zdaniem organu, konkluzja błędna, co w konsekwencji powoduje, iż trudno się dopatrzyć naruszenia prawa podmiotowego skarżących na gruncie tego przepisu Konstytucji. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./ Minister zauważył, że ustosunkowanie się do niego jest niezwykle trudne, ustawa ta bowiem zawiera tylko 42 artykuły. Domniemywać jedynie można na podstawie treści skargi, że skarżące dopatrują się naruszenia art. 39 wymienionej wyżej ustawy. Przepis ten przewiduje, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogą być prowadzone przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, instytucje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne lub fizyczne tylko za zezwoleniem Ministra Edukacji Narodowej. Jakkolwiek by jednak interpretować ten przepis, nie sposób dopatrzyć się jego naruszenia poprzez wykonanie przewidzianego w nim uprawnienia w drodze wydania negatywnej decyzji. Trzeci, a zarazem ostatni zarzut skarżących dotyczy naruszenia w wydanej decyzji art. 13 ust. 3 i 4 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Artykuł 13 ust. 2 lit. "a" Paktu formułuje, według organu w sposób bezwzględny, zasadę bezpłatności nauczania podstawowego. Przestrzeganie tej zasady więc nie może być traktowane jako ograniczająca interpretacja ust. 4 tego artykułu Paktu, co zarzucają skarżące. Zważywszy wymienione argumenty, Minister uważa, że decyzja odmawiająca zezwolenia na prowadzenie odpłatnej szkoły podstawowej przez Annę i Marię J. znajduje pełne uzasadnienie w przepisach prawa, a jednocześnie pragnie zauważyć, że nie jest mu znana inna, odmienna od przyjętej, interpretacja przepisów należących do przedmiotu niniejszej sprawy, dokonana przez właściwe organy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 72 ust. 1 Konstytucji głosi, że obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do nauki, ust. 2 zaś przewiduje, że prawo do nauki zapewniają w coraz szerszym zakresie: bezpłatne szkolnictwo, powszechne i obowiązkowe szkoły podstawowe, upowszechnienie szkolnictwa średniego, rozwój szkolnictwa wyższego, pomoc Państwa w podnoszeniu kwalifikacji obywateli zatrudnionych w zakładach przemysłowych i innych ośrodkach pracy w mieście i na wsi, system stypendiów państwowych, rozbudowa burs, internatów i domów akademickich oraz innych form pomocy materialnej.
Z przepisu tego jednoznacznie wynikają obowiązki Państwa, mające realizować prawo obywateli do nauki. Jednakże ten obowiązek Państwa i wynikające z tego prawo obywateli do nauki nie oznaczają, że prawo to nie może być realizowane w inny sposób.
Przede wszystkim wskazać należy, że art. 72 ust. 2 Konstytucji stwierdza, iż "prawo do nauki zapewniają w coraz szerszym zakresie", a więc nie jest to wyliczenie enumeratywne.
Ponadto nigdy nie budziło wątpliwości, że niektóre z tych obowiązków, które zostały przez Konstytucję nałożone na Państwo, mogą być realizowane w inny sposób. Tak więc prawo do domów akademickich, burs czy internatów nie oznacza obowiązku korzystania z tych instytucji, nawet gdy zachodzą przesłanki do przyznania miejsca w takim domu; jest to jedynie uprawnienie i nie budziła nigdy wątpliwości możliwość wynajęcia pokoju studentom lub uczniom w wypadku braku możliwości innego zamieszkania, chociaż art. 72 ust. 2 pkt 6 Konstytucji przewidywał obowiązek Państwa zapewnienia takiego locum.
Jednakże najistotniejszy jest podstawowy aspekt sprawy: obowiązek zapewnienia bezpłatnej nauki przez Państwo nie oznacza zakazu otwierania szkół płatnych w ramach obowiązujących przepisów. Obywatel ma prawo do bezpłatnej nauki, ale nie ma takiego obowiązku; Państwo ma jedynie obowiązek zapewnić mu bezpłatną naukę w szkole podstawowej, co jednak nie oznacza zakazu pobierania nauki w szkole płatnej. Dodać można, że art. 70 ust. 2 pkt 2 Konstytucji przewiduje bezpłatną pomoc lekarską dla wszystkich ludzi pracy i ich rodzin, a interpretacja tego przepisu nie budziła wątpliwości, że nie oznacza on braku możliwości skorzystania przez ludzi pracy i ich rodziny z płatnej pomocy lekarskiej, a mianowicie spółdzielni lekarskich czy w ramach prywatnej praktyki lekarskiej. A art. 70 ust. 2 pkt 2 jest przecież analogicznym przepisem do art. 72 ust. 2 pkt 1 Konstytucji, tyle tylko, że dotyczącym lecznictwa, a nie szkolnictwa.
W ramach realizacji tej konstytucyjnej zasady prawa do nauki została wydana ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./. To, że ustawa ta jest realizacją art. 72 Konstytucji, wynika z preambuły tej ustawy, gdzie wprawdzie nie powołuje się ona wyraźnie na Konstytucję, ale z jej treści wynika, że ustawa ma realizować tę konstytucyjną zasadę /"Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do nauki", co jest właściwie powtórzeniem art. 72 ust. 1 Konstytucji/.
Artykuł 3 tej ustawy głosi: "Nauka w szkołach jest bezpłatna". Stwierdzenie to jest wprawdzie kategoryczne, nie można jednak odrywać go od omawianego przepisu Konstytucji, jest on bowiem realizacją tego przepisu. Oznacza to, że art. 3 ustawy w powiązaniu z art. 72 Konstytucji należy rozumieć jako ciążący na Państwie obowiązek zapewnienia bezpłatnej nauki, zakaz pobierania czesnego w szkołach państwowych, ale nie jako zakaz tworzenia innych szkół niż państwowe, w których obowiązywałoby czesne za naukę. Dodać można, że takie stanowisko prezentuje Minister Edukacji Narodowej w odniesieniu do szkół średnich, wydając pozwolenia na prowadzenie szkół ponadpodstawowych płatnych /oświadczenie pełnomocnika Ministra Edukacji Narodowej na rozprawie/. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do odmiennego traktowania szkół podstawowych i ponadpodstawowych w zakresie odpłatności. Zresztą dodać należy, że art. 39 powołanej wyżej ustawy, przewidując, kto może prowadzić szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze, wymienia m.in. osoby fizyczne. Zarządzenie Ministra Oświaty z dnia 26 marca 1965 r. w sprawie zasad i warunków prowadzenia niepaństwowych szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych /M.P. nr 13 poz. 48/, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w tym artykule, przewidując w par. 3 ust. 2 pkt 1, jakie warunki powinny spełniać organizacje lub osoby prowadzące szkoły, stawia osobom fizycznym specjalne wymagania. W par. 11 tego zarządzenia również wymienia się obowiązki osób fizycznych prowadzących szkoły, mające zapewnić właściwy nadzór państwowej administracji szkolnej nad tymi szkołami. Również par. 1 zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 14 kwietnia 1972 r. zmieniającego wyżej cytowane zarządzenie /M.P. nr 28 poz. 156/, ustalając zasady prowadzenia szkół niepaństwowych w punktach 3a, 6 i 8, wymienia zasady prowadzenia tych szkół przez osoby fizyczne. Oznacza to, że powołane wyżej przepisy przewidują prowadzenie szkół także przez osoby fizyczne, dokładnie tę sytuację regulując, a mianowicie ustalając, jakie dokumenty powinny być złożone przez osoby fizyczne mające zamiar prowadzić szkołę, oraz precyzując nadzór organów administracji szkolnej nad taką szkołą. Przepisy te nie mówią nic na temat środków finansowych, które umożliwiłyby utrzymanie szkoły, z czego należy wnioskować, że przewidują one możliwość pobierania opłat przez osoby fizyczne prowadzące szkołę. Jeśli bowiem można przyjąć, że organizacja społeczna lub wyznaniowa pokryje koszty utrzymania szkoły ze swego budżetu, to jest oczywiste, że osoba fizyczna prowadząca szkołę musi uzyskiwać środki na jej utrzymanie; najbardziej naturalnymi środkami w tego rodzaju sytuacji są opłaty pobierane od rodziców lub opiekunów uczniów.
Reasumując uznać należy, że są przepisy zezwalające na prowadzenie szkół przez osoby fizyczne. I brak jest przepisów zakazujących, aby szkoły te były płatne. Ani art. 72 Konstytucji, ani przepisy ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania takiego zakazu nie zawierają. W tej sytuacji odmowa wydania zezwolenia na prowadzenie płatnej szkoły przez osoby fizyczne nastąpiła z naruszeniem tych przepisów.
Odrębnym problemem natomiast jest sprawa oceny dokonanej przez Ministra Edukacji Narodowej, czy w konkretnym wypadku występują przesłanki do wydania zezwolenia na prowadzenie płatnej szkoły przez osoby fizyczne, a więc czy zostały spełnione warunki wynikające z omawianej ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.
Zważywszy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa należało ją uchylić, orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.