Wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2004 r., I SA 113/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 28 września 2004 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. nr [...], 2) decyzja nie podlega wykonaniu.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr)
Małgorzata Mierzejewska protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2002 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1964 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako parcela [...] i [...] i [...] i o ustaleniu odszkodowania.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1964 r. orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...], stanowiącą działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2 Jednocześnie ustalono w decyzji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Orzeczenie zapadło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr. 18 z 1961 r., poz. 94).

Pismem z dnia [...] lutego 1994 r. spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. następnie utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r.

Rozpoznając skargę spadkobierców właścicieli, wyrokiem z dnia 11 września 2001 r. w sprawie I SA 669/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. oraz decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r.

Sąd wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było z niezachowaniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, m.in. odnośnie powiadomienia o postępowaniu właścicieli, terminie wydania decyzji i terminu rozprawy wywłaszczeniowej; braku stosownej dokumentacji.

Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1964 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarówno z treści wniosku wywłaszczeniowego jak i decyzji nie wynika, aby kiedykolwiek była wydana decyzja lokalizacyjna. Ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, nie podjęto działań zmierzających do ustalenia miejsca zamieszkania właścicieli, ani kręgu ich spadkobierców i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wywłaszczeniowej, a decyzja wywłaszczeniowa doręczona była na adres osoby, która w dacie jej wydania nie żyła.

Zdaniem organu doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 3, art. 6, art. 15, ust. 3 pkt 1, art. 16, art. 18 ust. 1 i 2 i art. 20 ustawy wywłaszczeniowej.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Gmina Miasta G., wskazując, że przedmiotowe działki zostały zagospodarowane jako ulice, co skutkuje nieodwracalnymi skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wywłaszczeniową. Gmina powołała się na przepisy art. 156 § 2 kpa i wniosła o uchylanie decyzji z dnia [...] września 2002 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2002 r.

W uzasadnieniu podzielił argumenty w swojej decyzji z dnia [...] września 2002 r. a odnosząc się do wniosku Gminy Miasta G. wskazał, że wybudowanie na nieruchomości inwestycji, która powoduje, że nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na warunki techniczne lub materialne nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, który dotyczy stanu prawnego, a nie faktycznego.

Od powyższej decyzji skargę w terminie wniosła Gmina Miasta G. Wniosła ona o uchylenie decyzji, wobec zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 kpa wynikających z wybudowania na działce dwujezdniowej drogi komunikacyjnej stanowiącej drogę wojewódzką.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Powołał się na argumenty podniesione w uzasadnieniach obydwu decyzji.

Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając decyzję z dnia [...] września 2002 r. nie przeprowadził postępowania w kierunku zbadania zaistnienia przesłanek wynikających z treści art. 156 § 2 kpa, a mianowicie czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z treści decyzji z dnia [...] września 2002 r., nie wynika, aby organ rozważał kwestię nieodwracalnych skutków prawnych. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. organ podnosił, że sam stan faktyczny spowodowany realizacją na nieruchomości inwestycji, która powoduje, że nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na warunki materialne i techniczne nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, w którym to przepisie jest mowa o stanie prawnym, a nie faktycznym.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby było prowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 kpa.

Zważyć należy, że zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwracalność lub nieodwracalność skutków prawnych decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tj. umocowania do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania w przepisach rangi ustawowej i wobec tego nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji jest nieodwracalny.

Jest to tzw. nieodwracalność względna, co oznacza, że zniesienie, odwrócenie lub usunięcie skutku prawnego jest prawnie niemożliwe dla organu administracji publicznej w formach i w trybie postępowania właściwym dla tej administracji.

Wprawdzie inne organy państwowe, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki, ale takie działania nie będą dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwości, zadania i kompetencje.

(por. B. Adamek, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004 r., orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 OSNCP 1992., nr 12, poz. 211, uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9listopada 1998 r. OPk 4-7/98 ONSA 1999 NR1, POZ.13).

Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2002 r., kwestii powyższych nie rozważał, co wynika wprost z treści decyzji.

Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta G. z lutego 2002 r. ([...]), nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia zajęta została pod jezdnię i chodniki ulicy [...] w G. Z uzasadnienia skargi do Sądu wynika, że ulica [...], to dwujezdniowa arteria komunikacyjna stanowiąca drogę wojewódzką.

Kwestię powstawania dróg, utrzymania, administrowania drogami, zaliczenia dróg do określonej kategorii, przebudowy i rozbudowy dróg uregulowane są przez ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr. 7, poz. 838 z późn. zm). Jak wynika z treści art. 4 pkt 2 w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy, przez pojęcie drogi należy rozumieć budowę wraz z obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno– użytkową, przeznaczoną do ruchu drogowego, zlokalizowanego w pasie drogowym, czyli w wydzielonymi liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane oprócz dróg także obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając zaskarżoną decyzję ocenił skutki decyzji wywłaszczeniowej jedynie w kategoriach skutków faktycznych.

Jednakże poza zakresem jego rozważań pozostały kwestie, jakie organy administracji publicznej i na skutek jakich działań, mających umocowanie w przepisach ustawy oraz przepisach procedury administracyjnej i w zakresie swojej kompetencji, byłby w stanie w sposób skuteczny zniweczyć skutki wybudowania na terenie wywłaszczonej nieruchomości drogi wojewódzkiej. Nie wypowiedział się także, czy pozostaje to również w zakresie jego kompetencji oraz czy organ administracji ma instrumenty prawne, które mogłyby obalić zaistniałe skutki prawne.

Zdaniem Sądu, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie przeprowadził w sposób wszechstronny i wyczerpujący postępowania dowodowego, nie odniósł się do skutków prawnych powstałych w związku z wybudowaniem drogi na wywłaszczonej nieruchomości, a wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 1, 4pkt 1) i 2), 3), art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr. 71, poz. 838) oraz art. 7, art. 8 i art. 77 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270), a w pkt II z mocy art. 152 wyżej powołanej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zbada zaistnienie przesłanek z art. 156 § 2 kpa i w zależności od wyników postępowania dowodowego wyda stosowną decyzję.