Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) z dnia 27 marca 2000 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Zygmunta S. i Leszka S. od decyzji Wojewody K.-P. z dnia 14 lipca 1999 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w R. gmina L., oznaczonej nr działek 30/7 i 30/8 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 29 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad następuje na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 i art. 28 powołanej ustawy. Termin ten nie może być krótszy niż dwa miesiące od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Agencji zawarcia umowy. Przedmiotowa nieruchomość została, decyzją Wojewody T. z dnia 10 grudnia 1996 r. o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady A-1 Gdańsk-Toruń-Łódź, przeznaczona pod budowę pasa drogowego autostrady płatnej A-1. W dniu 16.09.1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad złożył Zygmuntowi S. i Leszkowi S. pisemną ofertę zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek 30/7 i 30/8.
Wojewoda K.-P. 16 lutego 1999 r. wyznaczył Zygmuntowi i Leszkowi S. termin do dnia 25 marca 1999 r. na zawarcie umowy. Wobec tego, że starania o nabycie działek w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu, na wniosek Prezesa Agencji w dniu 9 czerwca 1999 r. Wojewoda K.-P. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie to prowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1984 r. o autostradach płatnych, a w zakresie nieuregulowanym stosowano w myśl art. 32 ust. 2 przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej.
Organ prowadzący postępowanie, stosownie do art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasięgnął opinii rzeczoznawcy majątkowego, który określił wartość działek 30/7 i 30/8 na kwotę 11.400 zł, a następnie wysokość odszkodowania po waloryzacji na kwotę 15.514 zł.
Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami, a zarzuty skarżących co do wadliwego wyliczenia odszkodowania nie są zasadne.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zygmunt S. zarzucając, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest znacznie zaniżone.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że zarzuty zawarte w skardze były przedmiotem rozpoznania już w postępowaniu odwoławczym i nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które zostały podniesione w skardze.
Decyzja Wojewody K.-P. z 14 lipca 1999 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ winien ustalić wysokość odszkodowania na dzień 10 grudnia 1996 r. Tymczasem Wojewoda K.-P. ustalił odszkodowanie w decyzji z dnia 14 lipca 1999 r., przyjmując dane z opinii rzeczoznawcy majątkowego inż. Jerzego F. /ustalone według cen na dzień 10 grudnia 1996 r./, które następnie poddał waloryzacji, ustalając odszkodowanie w decyzji na kwotę 15.514 zł bez podania na jaką datę. Działanie takie rażąco narusza prawo zarówno w zakresie dokonywanej waloryzacji, jak i ustalenia wysokości odszkodowania, w przewidzianej w trybie art. 32 powołanej ustawy o autostradach płatnych.
Omawiany przepis nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w decyzji o jego ustaleniu. Waloryzacji odszkodowania ustalonego na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się na zasadach określonych w art. 32 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i jest to sprawa odrębna od sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod pas drogowy autostrady.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od statuowanej w art. 16 par. 1 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. Z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, określone w art. 156 par. 1 Kpa, a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 par. 2 Kpa.
W wyroku z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 /ONSA 1993 Nr 1 poz. 23/ NSA stwierdził, że dla uznania naruszenia prawa za "rażące" niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie natomiast, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.
Stan prawny wynikający z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że decyzja Wojewody K.-P. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu prawa.
Natomiast wystąpienie tej drugiej przesłanki Sąd ocenił w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych, wynikających z zasad ogólnych Kpa, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1994 r., V SA 1276, 1277/93 - ONSA 1994 Nr 4 poz. 166 znajdujący potwierdzenie w stanowisku SN wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 - OSN 1995 z. 13 poz. 156/ i doszedł do wniosku, że pozostawanie decyzji Wojewody K.-P. w obrocie prawnym, naruszałoby oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa.
W tej sytuacji należało uznać, iż powyższa decyzja, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i wyeliminować ją obrotu prawnego.
Natomiast decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą w części wadą nieważności również rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.