Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia 9 marca 2001 r. (...) Rada Miejska w O. na podstawie art. 6 pkt 6, art. 13 ust. 2, art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ oraz art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o nadaniu Katolickiemu Uniwersytetowi Lubelskiemu pełnych praw państwowych szkół akademickich /Dz.U. nr 27 poz. 242/ wyraziła zgodę na zbycie w formie darowizny nieruchomości położonych we wsi P.-S. gmina R., stanowiących działki oznaczone numerami geodezyjnymi: 58/2, 60,61,62,220/2 o łącznej powierzchni 13,66 ha, zabudowanych kompleksem budynków, budowli i urządzeń - na rzecz Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego w Lublinie, na cele dydaktyczne tego Uniwersytetu.
W paragrafie drugim uchwały stwierdzono, że w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel określony w par. 1, darowizna zostanie odwołana.
W uzasadnieniu uchwały podano, że miasto O. stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia 27 września 1999 r. (...) oraz z dnia 21 sierpnia 2000 r. (...). Miastu przekazano kompleks obiektów oświaty pod nazwą "Zespół Szkół Rolniczych - Gospodarstwo Pomocnicze w P.-S.". Cały kompleks realizowanej szkoły docelowo miał składać się z 10 obiektów o łącznej powierzchni użytkowej 14 tys. m2 i przeznaczony był do nauki 1.200 uczniów. Obecnie w szkole rolniczej kształci się tylko 423 uczniów i z przeprowadzonych analiz wynika, że tendencja spadkowa utrzyma się w kolejnych latach. Poniesione dotychczas na inwestycję nakłady w cenach realizacji wyniosły 5.970.144,70 zł, bez wartości gruntu wynoszącego 85.600 zł.
Do zakończenia inwestycji pozostały roboty wykończeniowe w części budynku szkoły oraz w budynku internatowo-administracyjnym i zagospodarowanie terenu. Łączny koszt robót szacuje się na 9 mln zł.
W przyjętej w 2000 r. przez Radę Miasta O. "Strategii Rozwoju Miasta O. do 2010 roku" jednym z celów jest podniesienie poziomu wykształcenia mieszkańców. Tylko 3-4 procent mieszkańców posiada wyższe wykształcenie. Jest to wskaźnik prawie dwukrotnie niższy od przeciętnego w Polsce. Uruchomienie filii KUL-u stworzy zdaniem Rady szansę kształcenia w systemie dziennym nie tylko młodzieży z O., ale również z północno-wschodniej Polski. Stworzy również warunki do pozyskania nowych miejsc pracy. Za zbyciem nieruchomości w formie darowizny na rzecz Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego przemawiają względy ekonomiczne. Inwestycja zakończona zostanie za środki zewnętrzne, możliwa będzie likwidacja dozoru na budowie oraz wywiązanie się z umów dotyczących dotowania rozwiązań ekologicznych wprowadzonych na terenie inwestycji. W uzasadnieniu uchwały podano także, że członkowie Zarządu Miasta prowadzili rozmowy z przedstawicielami Uniwersytetu Łódzkiego i Warmińsko-Mazurskiego. którzy warunkowali przejęcie obiektu od ukończenia całej inwestycji.
Wezwanie do uchylenia uchwały jako niezgodnej z prawem skierowała do Rady Miejskiej Aleksandra N. Uchwałą z dnia 30 marca 2001 r. (...) Rada Miejska w O. odmówiła uchylenia uchwały z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości będącej własnością Miasta O. na prawach powiatu w formie darowizny.
Rada uznała, że wzywająca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłyby konsekwencją ww. uchwały. Przyjęła nadto, że sprawa będąca przedmiotem uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości nie należy do kategorii spraw objętych regulacją art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 9 marca 2001 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła jako członek wspólnoty gminnej Aleksandra N. powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zarzuciła, że uchwała narusza art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który jako cel publiczny w rozumieniu ustawy wskazuje budowę i utrzymanie pomieszczeń m.in. dla państwowych szkół wyższych i szkół publicznych. Obdarowanym jest wprawdzie wyższa uczelnia - Katolicki Uniwersytet Lubelski, ale w piśmie z dnia 21 lutego 2001 r. jej władze deklarują przyjęcie nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej uchwale, na ośrodek dydaktyczno-konferencyjny. Władze miasta nie wykazały zatem, że darowizna służyć będzie realizacji celu publicznego, jakim byłoby utworzenie ośrodka akademickiego z funkcjonującymi studiami dziennymi, co z pewnością byłoby bardzo korzystne dla regionu. Powoduje to ponadto, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przyjętą dla Miasta "Strategią rozwoju" w której zapisano, iż dla podniesienia poziomu wykształcenia mieszkańców podejmowane będą wysiłki zmierzające do utworzenia państwowej wyższej szkoły zawodowej lub filii renomowanej wyższej uczelni państwowej.
Władze Miasta nie podjęty żadnych kroków zmierzających do utworzenia którejkolwiek z ww. szkół, a zwłaszcza nie opracowały stosownego wniosku do Ministra Edukacji Narodowej o powołanie takiej szkoły. Rada Miejska nie wypełniła również, zdaniem skarżącej, ciążącego na niej obowiązku takiego gospodarowania mieniem gminnym, aby służyło ono zaspokajaniu potrzeb wspólnoty i było zgodne z oczekiwaniami ogółu mieszkańców gminy. Świadczy o tym tryb prowadzonych pertraktacji z Katolickim Uniwersytetem Lubelskim, prowadzony bez szerokiej społecznej konsultacji i zbadania innych możliwości zagospodarowania objętej uchwałą nieruchomości. Uczelnia zadeklarowała bowiem przyjęcie nieruchomości pismem z dnia 5 lipca 1999 r., podczas gdy Miasto stało się jej właścicielem na mocy decyzji Wojewody z dnia 27.09.1999 r. i 21.08.2000 r.
Przyjęty przez władze miasta sposób załatwienia sprawy uniemożliwił zorganizowanie w tej kwestii, np. referendum gminnego i spowodował nierozważne rozdawnictwo mienia gminnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie wykazała istoty naruszenia jej interesu prawnego czy uprawnienia. Skarga jest w istocie krytyką działalności władz miasta i nie wskazuje w jaki sposób doszło do naruszenia indywidualnego interesu skarżącej. Naruszenia, zaskarżoną uchwałą, wskazanego przez skarżącą art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dopatrzył się również Wojewoda M. działając w ramach nadzoru nad działalnością komunalną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Interes prawny skarżącego do wniesienia skargi powszechnej może wynikać z jego uprawnień indywidualnych, jak też wypływać z jego uprawnień jako członka wspólnoty. W rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym interes prawny może być naruszony uchwałą organu gminy, która negatywnie wpływa na status skarżącego jako mieszkańca gminy. Interes prawny o jakim mowa w art. 101 ust. 1 w odróżnieniu od art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest interesem o charakterze grupowym, zbiorowym. Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała w sposób nieuzasadniony i wbrew interesom mieszkańców gminy uszczupla zasób mienia gminnego. Przekreśla szansę stworzenia, na terenie przeznaczonej do darowizny nieruchomości, ośrodka akademickiego z systemem studiów dziennych, co podniosło by poziom wykształcenia mieszkańców regionu. Wszystko to, zdaniem składu orzekającego, pozwala na przyjęcie, że skarżąca jako członek wspólnoty wykazała swój interes prawny, polegający na tym, aby zasób gminnych nieruchomości nie był uszczuplany bezzasadnie, wbrew celom jakie ma do spełnienia gmina, wskazanym w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Mienie komunalne ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem mieć na uwadze, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych /art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do darowizny jest niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie jest - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę dopuszczalna.
Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ nieruchomość stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego może być przedmiotem darowizny na cele publiczne. Celami publicznymi w rozumieniu ww. ustawy zgodnie z art. 6 ust. 6 jest m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych oraz szkół publicznych.
Do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy /art. 1 ust. 1 ww. ustawy/. Gmina może też wykonywać zdania zlecone z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów, o czym mowa w art. 8 ww. ustawy o samorządzie.
Z analizy przepisów art. 13 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że gmina może dokonać darowizny nieruchomości stanowiącej jej własność, z przeznaczeniem na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli równocześnie służy to realizacji celów o których mowa w art. 7 i lub 8 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do zadań własnych gminy należą między innymi sprawy oświaty.
Zaskarżona uchwała przeznacza darowaną nieruchomość na cele dydaktyczne Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, a z jej uzasadnienia wynika, że chodzi o otwarcie filii tego Uniwersytetu z systemem studiów dziennych dla około 2.000 tysięcy studentów.
O ile można zgodzić się z autorami uchwały, że stworzenie znaczącego ośrodka uniwersyteckiego dla młodzieży z O. i północno-wschodniej Polski byłoby szansą rozwoju dla miasta i całego regionu, o tyle trzeba stwierdzić, że przed podjęciem uchwały o przeznaczeniu nieruchomości do darowizny organ samorządu poinformowany został, że będzie ona wykorzystana na cel odmienny niż cel wskazany w uchwale. Pismem z dnia 21 lutego 2001 r. Prorektor ds. Nauki, Współpracy i Promocji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego poinformował Prezydenta Miasta O., że Rektor i Senat KUL wyrazili zgodę na zaangażowanie się Uczelni w organizację ośrodka dydaktyczno-konferencyjnego w O. Władze KUL zastrzegły jednak, że środki finansowe potrzebne na dokończenie prac remontowo-budowlanych w obiekcie musi pozyskać powołana w tym celu odpowiednia fundacja.
Z pisma tego wynika, że nieruchomość przeznaczona została do darowizny na cel publiczny inny niż służący wypełnianiu zadań gminy wskazanych w art. 7 i art. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Utworzony ośrodek dydaktyczno-konferencyjny może bowiem służyć wyłącznie potrzebom obdarowanej uczelni i w najmniejszym stopniu nie przyczyniać się do osiągnięcia zamierzeń służących potrzebom mieszkańców gminy i wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Bez znaczenia jest w tej sytuacji zawarte w uchwale zastrzeżenie, że w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel wskazany w par. 1 darowizna zostanie odwołana. Przede wszystkim bowiem cel ten został uszczegółowiony nie w uchwale tylko w jej uzasadnieniu, a ponadto już w chwili podejmowania uchwały wiadomo było, że nie zostanie spełniony.
Należy w tej sytuacji stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza prawo w postaci art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym. Dla stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie jest przy tym konieczne aby naruszenie to było rażące, wystarczy że jest to naruszenie istotne i z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Niezależnie jednak od powyższych rozważań należałoby odpowiedzieć na pytanie czy darowizna nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na rzecz kościelnej szkoły wyższej, jaką jest Katolicki Uniwersytet Lubelski jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych i szkół publicznych.
O szkołach publicznych mówią przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, system oświaty obejmuje m. in. szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne ogólnokształcące i zawodowe, z wyjątkiem szkół wyższych. Katolicki Uniwersytet Lubelski nie jest zatem szkołą publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Katolicki Uniwersytet Lubelski nie jest też państwową szkołą wyższą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/ a tym samym w rozumieniu art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, utworzenie, przekształcenie i zniesienie uczelni państwowej oraz połączenie jej z inną uczelnią następuje w drodze ustawy.
W umowie zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Konferencją Episkopatu Polski w sprawie statusu prawnego szkół wyższych zakładanych i prowadzonych przez kościół katolicki /Dz.U. 1999 nr 63 poz. 727/ w par. 2 ust. 1 używa się określenia "kościelne szkoły wyższe" wśród nich wymienia się również Katolicki Uniwersytet Lubelski.
Darowizna nie została zatem, dokonana na rzecz państwowej szkoły wyższej ani szkoły publicznej, jak chce przepis art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Uchwała Rady Miejskiej w O. powołuje się jednak na art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o nadaniu Katolickiemu Uniwersytetowi Lubelskiemu pełnych praw państwowych szkół akademickich /Dz.U. 1938 nr 27 poz. 242 /. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy przepis ten obejmuje również uprawnienie do otrzymywania darowizn, przewidziane w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Za odpowiedzią negatywną na to pytanie przemawia szczególne uregulowanie zawarte w art. 13 ust. 2 ww. ustawy gdzie możliwość darowizny została znacznie ograniczona przez wskazanie celu publicznego, jeżeli jest to darowizna na rzecz osób innych niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego. Pogląd ten znajduje również oparcie w art. 3 umowy zawartej dnia 29 lipca 1999r o wykonaniu Konkordatu między Stolicą Apostolska i Rzecząpospolitą Polską gdzie stwierdza się, że w stosunku do Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, który jest kościelną szkołą wyższą, mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ i ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych /Dz.U. nr 65 poz. 386 ze zm./.
Przepis ten nie wymienia jednak art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli nie zrównuje prawa KUL do przyjmowania darowizn od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego z prawem jakie w tym zakresie posiadają państwowe szkoły wyższe, przyznanym ww. przepisami. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia tej kwestii u podstaw orzeczenia sądu legło naruszenie art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Mając to na uwadze sąd w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.