Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 29 września 1992 r. nr GZU. gn. 061/623-127/91 utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 7 czerwca 1991 r. nr G. 10-7464/1/91, którą ten na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia 7 czerwca 1989 r. nr 59/7434/2/89, ustalającej Alfredę P. kandydatem na nabywcę nieruchomości zabudowanej, obejmującej działkę nr 268/1 o powierzchni 0,0776 ha, położonej w B. W uzasadnieniu swej decyzji Minister podał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest prawidłowa. Postępowanie w omawianej sprawie dotyczy decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia 7 czerwca 1989 r. o ustaleniu kandydatów na nabywców nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. W tym czasie jednak na nieruchomości znajdowały się budynki po byłym siedlisku gospodarstwa rolnego, przejętego na własność Państwa od Stanisława i Heleny małżonków G. w zamian za świadczenia emerytalne, a nieruchomość została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. na cele budownictwa zagrodowego. Stosownie do obowiązujących wówczas przepisów art. 37 powyższej ustawy przy sprzedaży działek zabudowanych domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jak również działek przeznaczonych pod taką zabudowę /działki zagrodowe/, jeżeli sprzedaż następuje łącznie z gruntami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego lub jeżeli sprzedaż następuje na rzecz osoby posiadającej gospodarstwo rolne, stosowało się przepisy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych w zakresie trybu, warunków i ceny.
Alfreda P. zaskarżyła omówioną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie swoim uznaje, że naruszenie prawa ma wtedy charakter rażący, gdy pociąga ono za sobą skutki społeczne lub gospodarcze, które są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Organy administracji państwowej obu instancji nie wykazały w uzasadnieniach swych decyzji żadnej okoliczności, która pozwalałaby przypisać decyzji Naczelnika Gminy M. wady wymienione w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. (...) O tym, czy nieruchomość stanowi zasób gruntów państwowych na cele zabudowy wsi, czy grunty zasobu Państwowego Funduszu Ziemi przeznaczone na cele gospodarki rolnej, stosownie do przepisów art. 91 i 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /tekst z 1989 r. / decyduje ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dniu wydania przez Naczelnika Gminy M. decyzji z dnia 7 czerwca 1989 r., przeznaczał teren, na którym położona jest sporna działka, nie na cele gospodarki rolnej, lecz pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy - symbol planu C-8 MP, charakterystyka zabudowy pensjonatowa, a po jego nowelizacji w 1990 r. - na cele istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej do pozostawienia i adaptacji na zabudowę o charakterze usługowym dla rekreacji. Kwalifikacja nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, której oba organy nie dokonały, ma podstawowe znaczenie, gdyż od tego zależy kompetencja organu oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Przeznaczenie gruntów na cele zabudowy wsi dowodzi, że ich sprzedaż powinna być dokonana wyłącznie w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro zaś od wydania decyzji przez organ administracji do dnia zawarcia umowy ceny uległy zmianie, to organ administracji państwowej mógł zmienić w tym zakresie swoją decyzję, przy czym powinien był uwzględnić również świadczone przez skarżącą na rzecz Heleny G. dożywocie i jego wartość potrącić od ceny sprzedaży. Nie miał natomiast podstaw - i nadal nie ma - do uchylenia wszystkich skutków prawnych, jakie powstały od doręczenia decyzji ustalającej skarżącą kandydatem na nabywcę działki budowlanej. Ponadto, zdaniem skarżącej, w danym wypadku nastąpiły nieodwracalne skutki prawne wobec zawarcia umowy sprzedaży, co organy pominęły.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o jej oddalenie, podając, że zarzuty skargi są sprzeczne z obowiązującymi wówczas przepisami art. 37 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, a sama skarga została wniesiona po terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 marca 1993 r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma zagadnienie, czy Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej był właściwy do orzekania jako organ odwoławczy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia 7 czerwca 1989 r. nr 59/7434/2/89, ustalającej Alfredę P. kandydatem na nabywcę nieruchomości zabudowanej, obejmującej działkę nr 268/1 o powierzchni 0,0776 ha, położonej w B. Rzeczona decyzja Naczelnika Gminy M. została wydana - jeżeli chodzi o prawo materialne - na podstawie przepisów art. 23 ust. 1 pkt 1a i art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz par. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/.
Stwierdzając nieważność wyżej wymienionej decyzji Naczelnika Gminy M., Wojewoda uznał, że powołane w niej przepisy w danym wypadku nie mają zastosowania, jako że działka nr 268/1 jest przeznaczona na cele budownictwa zagrodowego, a zatem jej sprzedaż podporządkowana jest w całości przepisom ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 348/. Na tej zapewne podstawie uznano, że organem odwoławczym od decyzji Wojewody (...) z dnia 7 czerwca 1991 r. nr G. 10-7464/1/91 był Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Według art. 127 par. 2 Kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl zaś art. 17 pkt 2 Kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie. Właściwość rzeczową organu odwoławczego należy oceniać na podstawie przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji - przepisów prawa materialnego, według których wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 Kpa. W sytuacji bowiem gdy toczy się spór o to, jakie przepisy rzeczywiście miały zastosowanie w danej sprawie, właściwej oceny w tym względzie może dokonać tylko organ kompetentny, a więc właściwy w sprawie według przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji, która jest oceniana w aspekcie nieważności. Nie można też z góry przyjmować, zanim zostanie wydana decyzja ostateczna, że sprawa powinna była być rozpoznana na podstawie innych przepisów, niż przyjęto, a zatem że i organem odwoławczym byłby inny minister, niż wynikało to z przepisów zastosowanych pierwotnie w decyzji.
Właściwy w sprawie gospodarki gruntami na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ był - i jest nadal - Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. On też był organem odwoławczym od decyzji Wojewody (...) z dnia 7 czerwca 1991 r. nr G. 10-7464/1/91.
W danym wypadku zachodzi dodatkowa wątpliwość, czy sprzedaż spornej nieruchomości była podporządkowana - jak przyjęto w decyzji Wojewody - przepisom wyżej powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro w wyniku podziału została utworzona działka budowlana. Powstaje zatem pytanie, czy na podstawie art. 92 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami działka ta nie przeszła w wyniku decyzji o podziale nieruchomości do zasobu gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 tej ustawy. Wyjaśnienia także wymaga, czy w danym wypadku rzeczywiście miał zastosowanie - jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - art. 37 wyżej wymienionej ustawy. Zagadnienia te jednak należało pozostawić do rozstrzygnięcia Ministrowi Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Sąd bowiem nie mógł wiązać organu swoją oceną prawną i przesądzać przyszłego rozstrzygnięcia. (...)
Z powyższego wynika, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie był właściwy do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody (...) z dnia 7 czerwca 1991 r. nr G. 10-7464/1/91. Stosownie zatem do art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.