Uzasadnienie
Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów trzema decyzjami z dnia 20 lipca 1995 r., na wniosek Nadleśnictwa Ł., stwierdził nieważność trzech decyzji Wojewody (...) z dnia 29 stycznia 1993 r. o przekazaniu na własność Gminy L., na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, następujących nieruchomości: 1/ oznaczonej w ewidencji gruntów obręb W. jako działka nr 423, uregulowanej w Kw nr 29087 /której dotyczy decyzja Ministra nr (...)/;2/ oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Z. jako działka nr 152, uregulowanej w Kw nr 28866 /której dotyczy decyzja Ministra nr (...)/; 3/ oznaczonej w ewidencji gruntów obręb S.W. jako działka nr 1137, uregulowanej w Kw nr 28520 /której dotyczy decyzja Ministra nr (...)/.
W uzasadnieniu powyższych decyzji Ministra podano, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody o przekazaniu wyżej opisanych nieruchomości na rzecz Gminy L. złożył nadleśniczy Nadleśnictwa Ł., podając, że nieruchomości te z dniem 1 stycznia 1992 r. przeszły z mocy prawa w zarząd Lasów Państwowych. Decyzja komunalizacyjna więc została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadnia uznanie jej za nieważną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem Ministra, opisane nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa, a zarząd nad nimi sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Jako zarządca tego majątku Lasy Państwowe reprezentują Skarb Państwa we wszystkich stosunkach cywilnoprawnych i prowadzą ewidencję tego majątku. Nieruchomości te, będące działkami leśnymi, podlegają przepisom szczególnym, to jest ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, która z istoty rzeczy ogranicza możliwość przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wskazując jednocześnie organ właściwy do wydawania decyzji w tym względzie.
Organem tym jest Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W tej sytuacji przekazanie przez Wojewodę na rzecz gminy tak zarządzanego majątku Skarbu Państwa w drodze decyzji komunalizacyjnej nie jest możliwe, narusza bowiem powołane przepisy prawa materialnego. Dlatego decyzje Wojewody należy uznać za nieważne w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W skargach na powyższe decyzje Wójt Gminy L. wnosi o ich uchylenie, podając, że unieważnienie decyzji Wojewody (...) zostało dokonane z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego interpretację. Minister bowiem nie wziął pod uwagę, że nieruchomości są zalesione tylko w części. Na pozostałej części są budynki szkoły podstawowej wraz z budynkami i urządzeniami towarzyszącymi. Od 1 stycznia 1993 r.
Gmina L. przejęła prowadzenie szkół podstawowych na swoim terenie jako zadanie własne. Ponadto w sprawach komunalizacji powołana wyżej ustawa z dnia 10 maja 1990 r. jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o lasach. Nie ma również prawnego uzasadnienia dla stosowania w procesie komunalizacji powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ przeniesienie własności działek nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów. Wojewoda zatem prawidłowo zakwalifikował lasy państwowe jako mienie ogólnonarodowe /państwowe/, które może być przekazane gminie na własność na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Prowadzenie przez gminę szkół podstawowych jest niewątpliwie realizacją jej zadań i w ocenie Wojewody było to wystarczającą podstawą do skomunalizowania działek na wniosek gminy. W skargach powołano się również na to, że na podstawie decyzji z dnia 22 marca 1994 r. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa powierzchnia leśna na omawianych działkach została wyłączona z zarządu Nadleśnictwa Ł. i przekazana w bezterminowe użytkowanie szkołom na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Zdaniem skarżącego, odmowa komunalizacji, a więc oddzielenie własności gruntu od własności budynków, utrudni gminie prawidłowe użytkowanie nieruchomości i właściwe zarządzanie przejętym mieniem szkolnym.
W odpowiedzi na skargi wnosi się o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Trzy decyzje Wojewody (...) z dnia 29 stycznia 1993 r., których nieważność została stwierdzona zaskarżonymi decyzjami, zostały wydane w czasie obowiązywania ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/. Według art. 3 tej ustawy lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną /uprawami leśnymi/ - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony i przeznaczony do produkcji leśnej albo stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego bądź wpisany do rejestru zabytków, a także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane na potrzeby gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, jak również wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Nad tak rozumianymi lasami państwowymi zarząd sprawuje - w myśl art. 4 tej ustawy - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.
Nieruchomości przekazane na własność Gminie L. powołanymi wyżej decyzjami z dnia 29 stycznia 1993 r. w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ - jak się wydaje - nie spełniały warunków określonych w art. 3 ustawy o lasach. Z nadesłanej Sądowi przez Wójta Gminy L. informacji wynika, że wszystkie trzy działki, których dotyczą decyzje z dnia 29 stycznia 1993 r., w obowiązującym wówczas /do dnia 28 grudnia 1994 r./ miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. /ustalonym przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr XII/108/88 z dnia 31 maja 1988 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa... nr 4/, znajdowały się na terenach usług oświatowych /szkoły podstawowe/, przy czym nie zabudowana część nieruchomości położonej w Z. znajdowała się na terenach lasów, łąk i pastwisk. W nowym planie zagospodarowania przestrzennego /obowiązującym od dnia 28 grudnia 1994 r./ wszystkie trzy działki znajdują się na terenach urządzeń oświaty.
Z takiego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego spornych gruntów wynikałoby, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127: art. 1/. W takiej zaś sytuacji organem właściwym do reprezentowania Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 tej ustawy byłby kierownik właściwego urzędu rejonowego. Kwestia ta jednak w trakcie postępowania nadzorczego nie została wyjaśniona, chociaż od jej wyjaśnienia uzależniona była legitymacja strony w tym postępowaniu, które zostało wywołane wnioskiem nadleśniczego Nadleśnictwa Ł. Dodać przy tym należy, że uzasadnienie tego wniosku z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1994 r. I SA 1335/93 nie przystaje do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. W tamtej sprawie postępowanie było prowadzone w trybie art. 14 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., odnoszącym się do przedsiębiorstw państwowych, do których Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe się nie zalicza.
Przepis ten zatem nie mógł mieć zastosowania do Lasów Państwowych. W niniejszej sprawie natomiast przekazanie mienia nastąpiło w trybie art. 5 ust. 4 powyższej ustawy, który daje podstawę do przekazania w istocie każdego mienia ogólnonarodowego /państwowego/ innego tylko niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeśli oczywiście jest ono związane z realizacją zadań gminy. W świetle tego przepisu również mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych może być przedmiotem przekazania na rzecz gminy, przy czym w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Prowadzenie zaś postępowania bez takiej reprezentacji stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.
W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie można podzielić stanowiska prezentowanego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, że ze względu na podmiot sprawujący zarząd spornym mieniem nie mogło ono być przekazane w trybie powołanego art. 5 ust.
4. W aktach sprawy wprawdzie brak jest uchwały Rady Gminy L. w sprawie wystąpienia o przekazanie gminie spornego mienia na podstawie tego przepisu /który wymaga wniosku gminy/, ale znajduje się uchwała nr XX/113/92 Rady Gminy L. z dnia 22 września 1992 r. w sprawie przejęcia prowadzenia szkół podstawowych na terenie Gminy L., z której wynika, że prowadzenie tych szkół jako zadanie własne gminy rozpoczyna się z dniem 1 stycznia 1993 r. Nie ulega kwestii, że wraz z przejęciem szkół następuje przejęcie ich dotychczasowego mienia. Wynika to wprost z art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/ oraz z par. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1993 r. w sprawie przekazania składników majątkowych szkół podstawowych, których prowadzenie przechodzi do obowiązkowych zadań własnych gmin z dniem 1 stycznia 1994 r. /Dz.U. nr 99 poz. 450/. Ten ostatni z powołanych aktów dotyczy wprawdzie ustawowego przekazania z dniem 1 stycznia 1994 r. prowadzenia szkół podstawowych jako obowiązkowego zadania własnego gminy, o czym stanowi art. 104 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o systemie oświaty, nie ma jednak żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, aby zasad określonych w przepisach tego rozporządzenia nie stosować w razie przejęcia prowadzenia szkół podstawowych przez gminę w terminie wcześniejszym - jak w rozpoznawanej sprawie - na mocy uchwały właściwej rady gminy, wydanej na podstawie art. 104 ust. 2 tej ustawy.
W myśl par. 1 powołanego rozporządzenia składniki majątkowe szkół podstawowych, o których tam mowa, podlegają nieodpłatnemu przekazaniu gminom. Z kolei par. 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że przedmiotem przekazania są w szczególności prawa własności nieruchomości wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i innymi urządzeniami. W myśl par. 4 ust. 1 rozporządzenia do przekazania tego mienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 5 ust. 4, art. 9-13 i art. 18-20 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Skoro zatem na spornych działkach znajdowały się szkoły podstawowe, to występowały warunki do przekazania prawa własności tych działek na rzecz Gminy L. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, również w okresie poprzedzającym wejście w życie powołanego wyżej rozporządzenia. Odmienne stanowisko w tej kwestii, przedstawione w zaskarżonych decyzjach, nie znajduje uzasadnienia w świetle powołanych wyżej przepisów. Podobnie bezzasadne jest powoływanie się na przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, które jakoby stały na przeszkodzie komunalizacji spornych działek.
W rezultacie wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego zaskarżone decyzje naruszają art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 i art. 208Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono o ich uchyleniu wraz z zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów sądowych.