Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Wojewódzkiego w (...) jest ostateczna decyzja Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów nr BO 32014-1/94 z dnia 11 maja 1994 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 1 kwietnia 1992 r. nr PW 1/1/5/92 w sprawie przekazania nieodpłatnie na własność Gminy J.-Z. majątku państwowego należącego do Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego "F." w Ż. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, ponieważ przyjęto, że są podstawy do skomunalizowania mienia przedsiębiorstwa, jako związanego z realizacją zadań gminy /sprawa I SA 1228/94/.
Inną skargą, zawierającą identyczny zarzut, Prokurator Wojewódzki w (...) zaskarżył decyzję Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów nr BO 32014-2/94 z dnia 12 maja 1994 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 1 kwietnia 1992 r. nr PW 1/1/5/92 /tu błąd w oznaczeniu, o czym mowa niżej/ w sprawie przekazania nieodpłatnie na własność Gminy Ż. majątku państwowego należącego do Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego "F." w Ż. / I SA 1229/94/.
W jednobrzmiących uzasadnieniach Prokurator Wojewódzki w (...) podał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r. III CZP 38/91 /OSN 1991, nr 10 poz. 118/ "mienie stanowiące własność przedsiębiorstw państwowych, jako jednostek będących osobami prawnymi innymi niż Skarb Państwa, nie stanowi własności państwowej". W związku z tym nie można takiego mienia objąć komunalizacją na zasadzie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ przepis ten przewiduje możliwość "skomunalizowania mienia ogólnonarodowego, tj. państwowego będącego w dyspozycji Skarbu Państwa, a nie innych jednostek, a zwłaszcza przedsiębiorstw państwowych". Zgodnie z art. 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. grunty pozostające w zarządzie przedsiębiorstw państwowych przeszły z mocy prawa w wieczyste użytkowanie tych przedsiębiorstw, a wzniesione na nich obiekty - na ich własność.
Wobec tego przedsiębiorstwo "F." powinno być powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie; zaniechanie tego narusza art. 61 par. 4 Kpa; decyzję komunalizacyjną zaś wydano po upływie zaledwie 1 dnia od złożenia wniosku. Wobec tego nie poczyniono żadnych ustaleń, czy mienie przedsiębiorstwa rzeczywiście ma związek z realizacją zadań gminy. W tej sytuacji skarżący domagał się stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji.
Decyzje te zostały wydane z powołaniem się na art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1 Kpa w wyniku sprzeciwów prokuratora. W ich uzasadnieniach stwierdzono, że majątek należący do przedsiębiorstwa państwowego zachowuje status mienia państwowego, a z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wynika zakaz komunalizacji mienia państwowego należącego do przedsiębiorstw, których organem założycielskim jest organ inny niż organ stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. Mienie objęte komunalizacją w tej sprawie stanowiło materialną bazę produkcji elementów budynków mieszkalnych, pozostawało więc w związku z zadaniami gminy. Stronami w sprawie były gminy Ż. i J.-Z., organ założycielski przedsiębiorstwa, jego dyrektor i rada pracownicza. Wszystkie strony zostały poinformowane o zamiarze wdrożenia postępowania komunalizacyjnego, co zaakceptowały, i żaden z tych podmiotów nie skorzystał z prawa odwołania.
W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie, ponieważ argumentacja sprzeciwów prokuratora była zbieżna z argumentacją jego skarg. Z akt wynika, że decyzja Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 11 maja 1994 r. l.dz. BO-32014-1/94 jest oznaczona numerem 54/94, a decyzja z dnia 12 maja 1994 r. l.dz. BO-32014-2/94 nosi numer 58/94. W sprawie objętej decyzją nr 54/94 decyzję komunalizacyjną z dnia 1 kwietnia 1992 r. nr PW-1/1/5/92 wydał Wojewoda (...) na wniosek zarządu miasta J.-Z. z dnia 27 stycznia 1992 r., realizującego uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 1992 r. nr XXV/270/92, podjętą z powołaniem się na art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Przepis ten stał się prawną podstawą orzekania o skomunalizowaniu przez Wojewodę tej części majątku Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego "F." w Ż, która znajdowała się na terenie J.-Z., przy czym - zgodnie z porozumieniem zawartym w dniu 14 listopada 1991 r. między zarządem miasta Ż a zarządem miasta -Z. - odpowiednio do procentowego rozmieszczenia na terenie tych miast majątku trwałego dokonano procentowego podziału także majątku ruchomego i zobowiązań.
Wojewoda uznał, że budownictwo mieszkaniowe oraz budownictwo infrastruktury społecznej i technicznej pozostaje w sferze zadań własnych gmin, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 5-10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, a charakter majątku przedsiębiorstwa "F." w Ż. wskazuje na ścisły związek przeznaczenia tego majątku z zadaniami własnymi gminy. Wydając tę decyzję, Wojewoda uwzględnił, że organy tego przedsiębiorstwa wyraziły zgodę na jego komunalizację /chodzi tu zapewne o uchwałę nr 62/91 Rady Pracowniczej z dnia 11 lipca 1991 r., podjętą na podstawie wyników referendum wśród pracowników przedsiębiorstwa - protokół z dnia 11 lipca 1991 r. w aktach administracyjnych/. Zgodę wyraził także organ założycielski, to jest Minister Przemysłu i Handlu. Wojewoda stwierdził także, iż na przeszkodzie komunalizacji nie stoi proces uwłaszczeniowy, przewidziany w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, ponieważ majątek uwłaszczanych przedsiębiorstw zachowuje charakter mienia państwowego.
Na identycznej podstawie prawnej i faktycznej i z odpowiednio podobnym uzasadnieniem Wojewoda (...) wydał decyzję z dnia 1 kwietnia 1992 r. nr PW-1/2/6/92 /sprzeciw i skarga wymieniają numer inny: sprzeciw - P 10-1/2/92, a skarga - PW 1/1/5/92/ na skutek wniosku zarządu miasta Ż. Sprzeciw Prokuratora Wojewódzkiego w (...) wobec tej ostatniej decyzji Wojewody /w aktach brak sprzeciwu wobec decyzji dotyczącej miasta J.-Z./ zawiera trzy zarzuty: 1/ naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ przez "przekazanie nieodpłatnie mienia Przedsiębiorstwa "F." w postaci środków trwałych i nietrwałych oraz zapasów magazynowych na własność tejże gminy" /to jest miasta Ż./; 2/ niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny, czy występują przesłanki komunalizacji przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 4 cytowanej w decyzji ustawy z dnia 10 maja 1990 r.; 3/ naruszenia art. 61 par. 4 Kpa przez brak powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu.
Wnosić należy, że sprzeciw podobnej treści dotyczył decyzji wydanej na wniosek miasta J.-Z.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ odmowa stwierdzenia nieważności obu decyzji Wojewody (...) z dnia 1 kwietnia 1992 r. nastąpiła z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Wyrażając taką ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że obie decyzje Wojewody (...), których dotyczą, decyzje zaskarżone, zostały wydane na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Przepis ten, w przeciwieństwie do poprzedzających go przepisów ust. 1-3, nie przewiduje skutku z mocy prawa powstałego z dniem 27 maja 1990 r., lecz przewiduje wydanie decyzji konstytutywnej na wniosek gminy ze skutkiem powstającym z dniem uprawomocnienia się decyzji. Jest to przy tym decyzja uznaniowa.
Przypomnieć wypada, że obie uznaniowe decyzje Wojewody zostały wydane z datą 1 kwietnia 1992 r., przy czym postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 27 stycznia 1992 r. /w odniesieniu do J.-Z., gdyż wniosku miasta Ż. brak w aktach/. To jednak oznacza, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego "F." w Ż. zostało z mocy prawa objęte z dniem 5 grudnia 1990 r. skutkami działania przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. W konsekwencji tego grunty znajdujące się w zarządzie tego Przedsiębiorstwa zostały objęte prawem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach stały się z mocy prawa własnością Przedsiębiorstwa.
O ile więc grunty pozostały nadal własnością państwową /mieniem ogólnonarodowym w rozumieniu powyższej ustawy z dnia 10 maja 1990 r./ i mogłyby być przedmiotem komunalizacji w trybie uznaniowym, gdyż w takim wypadku prawo użytkowania wieczystego obciążałoby jedynie własność innego podmiotu /gminy/, o tyle budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie przestały być własnością państwową, mimo że przedsiębiorstwo jako takie pozostało przedsiębiorstwem państwowym; tym samym Wojewoda utracił prawo orzekania w tym zakresie. Z logiki naszego prawa, posługującego się kategorią użytkowania wieczystego jako kategorią odrębną od własności, wynika ograniczenie funkcjonowania zasady prawnej zawartej w paremii superficies solo cedit. O ile nie miało to znaczenia przy komunalizacji z mocy prawa /art. 5 ust. 1-3 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r./ według stanu w dniu 27 maja 1990 r., ponieważ wówczas grunty i pozostałe mienie przedsiębiorstw państwowych wymienionych w tych przepisach było jednolitym mieniem ogólnonarodowym, o tyle po dniu 5 grudnia 1990 r. odrębna własność budynków i urządzeń znajdujących się na gruntach państwowych, przysługująca przedsiębiorstwu państwowemu, stoi na przeszkodzie skomunalizowaniu całego przedsiębiorstwa w trybie art. 5 ust. 4 przepisów komunalizacyjnych.
Nie jest natomiast możliwe skomunalizowanie na podstawie art. 5 ust. 4 omawianej ustawy samych gruntów przedsiębiorstwa "F.", ponieważ nie one są związane z realizacją zadań gminy w zakresie działania przedsiębiorstwa.
Wypada zgodzić się z poglądem organów orzekających, nie kwestionowanym zresztą przez Prokuratora Wojewódzkiego, że sfera działania przedsiębiorstwa "F." może być oceniana jako zbieżna z zadaniami gminy określonymi w szczególności w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Jednakże do realizacji zadań gminy służyłyby przede wszystkim urządzenia produkcyjne i ludzie, w najmniejszym zaś stopniu grunty. Dlatego właśnie nie można uznać za możliwe skomunalizowania po dniu 5 grudnia 1990 r., na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, samych gruntów przedsiębiorstwa państwowego /bez budynków i urządzeń wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, choćby nawet mienie przedsiębiorstwa było związane z realizacją zadań gminy.
W związku z powyższymi wywodami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności obu decyzji Wojewody (...) z dnia 1 kwietnia 1992 r., o których mowa w sprzeciwach Prokuratora Wojewódzkiego w (...), i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżone decyzje Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów, nie dokonując analizy dalszych zarzutów skargi.