Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 12 czerwca 1987 r. nr SL.IV.8172/1-14/87 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w P. z dnia 12 grudnia 1986 r., wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, o odmowie przekwaterowania Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego P. z lokalu użytkowego, znajdującego się w części domu nr 9 przy ul. K. w P., oznaczonej nr 2 i stanowiącej własność Barbary P. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji swoje rozstrzygnięcie motywował tym, że Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego zajmuje lokal użytkowy przy ulicy K. nr 9 na podstawie przydziału z 1969 r. Znajdujący się w tym lokalu sklep komisowy jest jedynym tej branży w ponad 50 tysięcznym mieście. Brak więc jest przesłanek określonych w art. 44 prawa lokalowego, by dokonać zmiany w użytkowaniu lokalu.
Barbara P. jest właścicielką nieruchomości przy ul. K. nr 9 w P., w której skład wchodzi część mieszkalna i część warsztatowa o łącznej powierzchni 88,51 m2. Omawiany lokal jest przeznaczony do zaspokajania potrzeb właścicielki i znajduje się w małym domu mieszkalnym. Stosownie do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./ dopuszczalne jest wyodrębnienie własności poszczególnych lokali. Omawiany lokal jest zamieszkały przez właścicielkę i został uznany za wyłączony spod przepisów o szczególnym trybie najmu, co organ I instancji potwierdził stosownym zaświadczeniem. Przed nabyciem tej nieruchomości przez Barbarę P. lokal użytkowy, stanowiący część jej obecnego lokalu, został przydzielony na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego.
Przedsiębiorstwo chroni art. 65 ust. 1 prawa lokalowego. Jeśli więc Barbara P. pragnie odzyskać pomieszczenia użytkowe na własne potrzeby, może jedynie na podstawie art. 40 prawa lokalowego domagać się rozwiązania przez sąd powszechny umowy najmu. Przepis art. 44 ust. 1, powołany w decyzji organu I instancji, przewiduje wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji o zmianie w stanie zajmowania lokali użytkowych zajmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej, chociażby najem tych lokali nie wymagał decyzji o przydziale. W grupie tych lokali znajdują się lokale objęte i nie objęte szczególnym trybem najmu. Przepis art. 44 ust. 1, jako norma o charakterze nadzwyczajnym, stanowi normę szczególną w stosunku do art. 24 ust. 1 pkt 2 prawa lokalowego, wyłączającego spod przepisów o najmie na podstawie decyzji lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości, zamieszkałe co najmniej w części przez właścicieli albo przez ich pełnoletnie dzieci lub rodziców, a w szczególności wchodzące w ich skład lokale użytkowe. Takim lokalem użytkowym jest również sporny lokal. Właścicielka domu przy ul. K. nr 9 w P. wystąpiła dnia 23 sierpnia 1982 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie przydziału wzmiankowanego lokalu na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego, ponieważ chce w nim wykonywać swój zawód. Tę linię kontynuował także jej pełnomocnik. Z chwilą wszczęcia postępowania między Barbarą P. a organem administracyjnym zawiązał się stosunek procesowy, którego rozwiązaniem było wydanie decyzji zgodnie z art. 104 Kpa. Brak zatem było podstaw do umorzenia postępowania. zarzut zaś, iż organ administracji był niewłaściwy w rozumieniu art. 65 ust. 1 prawa lokalowego, należy uznać za chybiony, wobec wydania decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 44 ust. 1 powołanej ustawy.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Barbara J. z domu P. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 44 ust. 1 prawa lokalowego, przepisu art. 47 Kc oraz art. 105 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Podała, że jest właścicielką nieruchomości zabudowanej, usytuowanej w P. przy ul. K. nr 9, składającej się z 2 pokoi i kuchni, łazienki i przedpokoju /na piętrze/ oraz pomieszczeń warsztatowych nr 1 i 2 /parter/. Jest to więc dom jednorodzinny o łącznej pow. 88 m2 w zabudowie bliźniaczej. W części warsztatowej, na podstawie decyzji z 1969 r., usytuowany jest sklep komisowy Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego. Zaświadczeniem z dnia 24 listopada 1986 r. Urząd Miejski w P. stwierdził wyłączenie opisanej nieruchomości spod przepisów o szczególnym trybie najmu. Skarżąca nigdy nie występował do organu administracji o wykwaterowanie Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego. Wystąpiła natomiast w 1982 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończenia decyzją z 1969 r., przydzielającą sporny lokal na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego. Tak więc rozstrzygnięcie zaskarżonych decyzji z powołaniem się na art. 44 ust. 1 prawa lokalowego nie koresponduje z jej wnioskiem. Ponadto stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie art. 44 ust. 1 tej ustawy, gdyż omawiany lokal użytkowy znajduje się w budynku zarządzanym i stanowiącym własność osoby fizycznej. W P. jest wiele lokali użytkowych będących w zarządzie administracji lokalowej; są one przydzielane ajentom lub osobom fizycznym do prowadzenia butików. Nie do przyjęcia jest również argumentacja organów lokalowych o odrębnych nieruchomościach /mieszkalnej i użytkowej/, skoro skarżąca jest właścicielką domu. Powierzchnia użytkowa jest częścią składową całości domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, odpowiada więc pojęciu użytemu w art. 24 ust. 1 pkt 2 prawa lokalowego - domów jednorodzinnych. Bezprzedmiotowość zaś skarżonych decyzji wynika z tego, że prawo lokalowe nie zawiera przepisu generalnie stanowiącego o zakazie przekwaterowania jako samoistnej podstawy prawnej. Skoro budynek z mocy prawa nie podlega przepisom o szczególnym trybie najmu, oznacza to, iż stosunek najmu uspołecznionego najemcy lokalu użytkowego nie podlega prawu lokalowemu, lecz jedynie ochronie z tego prawa wynikającej z art. 65 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 prawa lokalowego. A zatem nie organ administracji będzie decydował o trwałości stosunku najmu, lecz sąd, gdy spełnione zostaną warunki art. 40 ust. 1.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi, podając ponadto, że właścicielka nieruchomości przy ul. K. nr 9 w P. czyni od 1983 r. starania o pozyskanie spornego lokalu na swoje potrzeby /działalność w zakresie małej gastronomii/. Mimo że skarżąca formalnie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, to jednak faktycznie chodziło jej o odzyskanie lokalu. W tej sytuacji organy lokalowe mogły jedynie ograniczyć się do decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu i brak przesłanek uzasadniających wznowienie. Mając jednak na względzie dążenia właścicieli nieruchomości, rozważono jej wniosek przy zastosowaniu normy art. 44 ust. 1 prawa lokalowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Barbara J. wystąpiła pismem z dnia 23 sierpnia 1982 r. do Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w P. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu lokalowego z dnia 9 czerwca 1969 r., dotyczącą przydziału lokalu użytkowego położonego w budynku przy ul. K. nr 9 w P. Gdyby żądanie jej zostało przez organ administracji rozpoznane we właściwym trybie, wówczas - mając na względzie art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby poddać kontroli decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym. Organ administracji państwowej jednak rozpoznał powyższy wniosek nie na podstawie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, lecz merytorycznie - na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/. W takiej sytuacji nie można uznać postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 44 ust. 1 prawa lokalowego za kontynuację postępowania wszczętego w 1969 r., wobec czego sąd administracyjny był właściwy do rozpatrzenia skargi.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do postanowień art. 235 par. 1 Kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się - zależnie od jej treści - za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Jeśli zatem decyzja jest ostateczna, to wystąpienie strony o jej wzruszenie może być rozpoznane tylko w trybie określonym w tej normie prawnej. Skoro żądanie skarżącej, wyrażone w piśmie z dnia 23 sierpnia 1982 r., było jasne i potwierdzała je w toku postępowania administracyjnego /Odwołanie z dnia 31 stycznia 1987 r. od decyzji organu I instancji/ i następnie w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji był związany tym żądaniem i powinien rozpoznać je we właściwym trybie.
Inną natomiast kwestią jest, czy w sprawie zachodzą warunki do wznowienia postępowania, bo tę okoliczność ocenia organ rozpoznając wniosek i w zależności od wyniku tej oceny wydaje postanowienie wznawiające lub też decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Dlatego też Sąd uchylił na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa decyzje organów obu instancji. Organ lokalowy stopnia podstawowego, który wydał decyzję z 1969 r., będzie obowiązany rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 23 sierpnia 1982 r. zgodnie z jego treścią.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 208 Kpa.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, że na podstawie przedstawionego w aktach materiału dowodowego wątpliwy wydaje się tytuł prawny Przedsiębiorstwa do spornego lokalu. Jak bowiem wynika z decyzji o przydziale z 1969 r., okazanej przez skarżącą na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, lokal ten został wówczas przydzielony Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. Kolejnym jego użytkownikiem było Przedsiębiorstwo "O", które - jak twierdził pełnomocnik Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - zostało z dniem 1 lipca 1976 r. włączone do Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego w wyniku reorganizacji handlu. Reorganizacja polegająca na likwidacji jednostki organizacyjnej i powstaniu na jej bazie innej nie powoduje sama przez się przeniesienia tytułu prawnego do lokalu użytkowego na nowo powstały podmiot.