Uzasadnienie
Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów decyzją z dnia 30 sierpnia 1995 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 14 stycznia 1993 r. nr G.II 7224-2/295/95 w sprawie przekazania Gminie Ś. gruntów Skarbu Państwa położonych w obrębie B. o powierzchni 12,70 ha, oznaczonych jako działki nr 63/2 i 65/2. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że decyzją z dnia 14 stycznia 1993 r. Wojewoda (...) przekazał jako mienie komunalne, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, grunty Skarbu Państwa położone w obrębie B. o powierzchni 12,70 ha, oznaczone jako działki nr 63/2 i 65/2. Nieruchomości te stanowiły część majątku Państwowego Gospodarstwa Rolnego Ś. z siedzibą w D., zlikwidowanego decyzją Wojewody w dniu 30 listopada 1992 r. Przekazanie tych nieruchomości nastąpiło na wniosek Gminy Ś. umotywowany tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy działki te zostały przeznaczone pod usługi, zabudowę letniskową i oczyszczalnię ścieków, co jest związane z realizacją zadań własnych Gminy.
Pismem z dnia 30 marca 1993 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział w S. Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów wniosku tego nie uwzględnił. Przekazanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa majątku likwidowanych państwowych gospodarstw rolnych jest obligatoryjnie poprzedzone wykreśleniem przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, co następuje z dniem podjęcia przez organ założycielski decyzji o likwidacji przedsiębiorstwa. Organ założycielski przekazuje Agencji majątek oraz wierzytelności i zobowiązania zlikwidowanego przedsiębiorstwa. Przekazanie Agencji majątku następuje w trybie określonym w art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./. Z przepisu tego wynika, że faktyczne przekazanie nieruchomości następuje w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego przez podmiot przekazujący i Agencję.
Do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości uprawnienia właścicielskie wykonuje Skarb Państwa, reprezentowany w tym wypadku przez Wojewodę (...), który jest uprawniony do przekazania nieruchomości jako mienia komunalnego gminie. Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna jest datowana dnia 14 stycznia 1993 r., natomiast protokolarne przekazanie pozostałego mienia zlikwidowanego PGR-u Ś. nastąpiło dnia 22 stycznia 1993 r. i dopiero z tym dniem zostały przeniesione na Agencję prawa i obowiązki wynikające z wykonywania prawa własności w stosunku do przejętego mienia. Prawa i obowiązki zatem nie dotyczą działek przekazanych w dniu 14 stycznia 1993 r. Gminie Ś. przez ówczesnego właściciela tych nieruchomości, czyli Skarb Państwa.
Na decyzję Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w S. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia, strona skarżąca podnosiła w skardze, że zarówno ta decyzja, jak i decyzja Wojewody (...) zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ oraz art. 5 i 14 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./. Przepis art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi podstawę do przekazania gminie mienia ogólnonarodowego, gdy jest ono niezbędne do realizacji zadań gminy. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. opisane grunty są przeznaczone pod usługi, zabudowę letniskową i oczyszczalnię ścieków.
Można by uznać, że grunty przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków są związane z realizacją zadań gminy /art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Na cele inwestycji infrastrukturalnych /do takich należy oczyszczalnia ścieków/ niezbędna powierzchnia gruntów mogła być przekazana Gminie Ś. w trybie art. 24 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Nie można natomiast uznać, że budownictwo letniskowe i usługowe należy do zadań własnych gminy. Grunty te mogą być nabywane przez zainteresowanych bezpośrednio od Agencji. Sporne grunty pochodzą ze zlikwidowanego w dniu 30 listopada 1992 r. PGR-u Ś. Z tym dniem wygasł zarząd nieruchomościami Skarbu Państwa sprawowany przez PGR, a w prawa i obowiązki związane z wykonywaniem prawa własności Skarbu Państwa wstąpiła Agencja /art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991r. oraz art. 140 i nast. Kc/.
Przepis art. 14 ust. 3 omawianej ustawy nakazuje organowi założycielskiemu przekazanie Agencji majątku oraz wierzytelności i zobowiązań zlikwidowanego PGR-u. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że dopiero z dniem faktycznego przekazania mienia przez organ założycielski Agencji przechodzą na nią prawa w stosunku do przejętego mienia. Równocześnie bowiem z wygaśnięciem zarządu PGR-u wobec nieruchomości Skarbu Państwa Agencja z mocy prawa wstępuje w prawa i obowiązki w zakresie wykonywania prawa własności Skarbu Państwa. Skutki podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego nie są bezpośrednio następstwem wykonywania przez Agencję prawa własności, gdyż wynika ono z mocy prawa, są natomiast konsekwencją wstąpienia Agencji w skutki zobowiązaniowe oraz przejęcia pozostałego mienia zlikwidowanego PGR-u /art. 5 i 19 ust. 4 cytowanej ustawy/.
(...) Nie można też zgodzić się z organami orzekającymi, że do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości uprawnienia właścicielskie w stosunku do tego rodzaju nieruchomości wykonuje w imieniu Skarbu Państwa wojewoda, który był uprawniony do przekazania spornych nieruchomości gminie.
W odpowiedzi na skargę Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, podając, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do podstawowych zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców, w tym potrzeb dotyczących usług, zaopatrzenia oraz zapewnienia bazy wypoczynkowej. Wynika z tego, że decyzja Wojewody (...) o przekazaniu Gminie Ś. omawianych nieruchomości jako mienia komunalnego jest zgodna z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w S. wystąpiła w dniu 17 lutego 1993 r. do Wojewody (...) z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego Wojewody z dnia 14 stycznia 1993 r., przekazującą Gminie Ś. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ grunty położone w obrębie B. o powierzchni 12,70 ha, stanowiące działki nr 63/2 i 65/2.
Wojewoda decyzją z dnia 19 marca 1993 r., powołując się na art. 149 par. 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z dnia 14 stycznia 1993 r., zajmując stanowisko, iż Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie była stroną w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tych działek.
Od decyzji Wojewody (...) odmawiającej wznowienia postępowania Agencja - zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji - złożyła odwołanie opatrzone datą 30 marca 1993 r. /wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego dnia 2 kwietnia 1993 r./ do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznał się niewłaściwym w sprawie i wraz z pismem z dnia 4 grudnia 1993 r. przekazał odwołanie Agencji Ministrowi-Szefowi Urzędu Rady Ministrów, podając wyraźnie w tym piśmie, iż przekazuje odwołanie od decyzji Wojewody (...) odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną. Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów w półtora roku po przekazaniu mu odwołania wszczął z dniem 1 sierpnia 1995 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 14 stycznia 1993 r., podając w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że uczynił to na żądanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w S. W aktach sprawy przekazanych przez organ naczelny Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jest wniosku Agencji, w którym domagałaby się ona stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Jedynym znajdującym się w aktach pismem Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w S., skierowanym do Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów, jest pismo zastępcy dyrektora Agencji z dnia 20 lipca 1995 r., stanowiące zażalenie w rozumieniu art. 37 par. 1 Kpa na niezałatwienie w terminie jej odwołania od decyzji Wojewody (...) odmawiającej wznowienia postępowania. Wynika z tego, iż Agencja nie występowała do Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. (...) Jak wykazano, w aktach znajduje się pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa opatrzone datą 30 marca 1993 r., ale nie stanowi ono wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, lecz odwołanie Agencji od decyzji Wojewody (...) odmawiającej wznowienie postępowania komunalizacyjnego. Rozpatrzenia właśnie odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania domagała się Agencja od Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów w piśmie z dnia 20 lipca 1995 r., o którym wyżej mowa.
Prowadzi to do wniosku, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przez Ministra bezpodstawnie, gdyż strona nie wystąpiła z takim żądaniem, a - jak wskazuje zawiadomienie z dnia 1 sierpnia 1995 r. - nie toczyło się ono z urzędu.
Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez wojewodów w sprawach dotyczących komunalizacji. Nie jest natomiast właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wojewody odmawiającej wznowienia postępowania w tych sprawach /art. 149 par. 3 Kpa/. W tym wypadku organem odwoławczym jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa i jej - zgodnie z art. 65 par. 1 Kpa - Minister powinien był przekazać do rozpatrzenia odwołanie strony od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Minister jednak nie przekazał odwołania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa do rozpatrzenia właściwemu organowi, lecz zmienił kwalifikację pisma strony z odwołania na wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i wszczął postępowanie nadzorcze.
Takie działanie Ministra rażąco narusza art. 157 par. 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest przez właściwy organ na żądanie strony lub z urzędu. Według zawiadomienia z dnia 1 sierpnia 1995 r., informującego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 14 stycznia 1993 r., postępowanie to zostało wszczęte nie z urzędu, lecz na wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, którego nie było. Swym działaniem Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów uniemożliwił rozpoznanie odwołania Agencji we właściwym trybie i spowodował, że mimo upływu ponad trzech lat od wniesienia przez Agencję odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania i mimo jej monitów postępowanie w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów dotyczących wznowienia postępowania nie zostało zakończone.
Rażące naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów postępowania administracyjnego spowodowało, że Sąd na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.