Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją (...) z dnia 10 czerwca 1998 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z par. 1 ust. 2 i par. 7 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej /M.P. nr 76 poz. 713/, po rozpatrzeniu odwołania ppor. Roberta L. od decyzji nr 8/98 Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia 24 kwietnia 1998 r., odmawiającej udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na to, iż Robert L. złożył wniosek do Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr 20 przy ul. D. nr 29c w K. W związku z brakiem przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./ Komendant nie miał prawnych możliwości rozpatrzenia tego wniosku. Pismem z dnia 3 kwietnia 1997 r. funkcjonariusz został poinformowany, iż wniosek zostanie rozpatrzony po wejściu w życie nowych przepisów określających zasady udzielania pomocy finansowej. Po wejściu w życie cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., w dniu 18 grudnia 1997 r. Robert L. ponownie złożył wniosek o przyznanie pomocy. Decyzją nr 8/98 z dnia 24 kwietnia 1998 r. Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej odmówił wnioskodawcy udzielenia pomocy. Rozpatrując odwołanie, organ centralny zważył, że funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 37,80 m2, w tym mieszkalnej 22 m2, przydzielony w dniu 2 listopada 1995 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "P." w K., zapewniający przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Po otrzymaniu przydziału Robert L. nie wystąpił o przyznanie pomocy finansowej, przysługującej mu zgodnie z zarządzeniem nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r.; uczynił to dopiero 14 marca 1997 r. Obowiązujące od 30 października 1997 r. nowe zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. nakazuje w par. 9 stosowanie jego przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie. Wniosek Roberta L. zatem został rozpatrzony według nowych przepisów. Jak słusznie stwierdził organ pierwszej instancji, pomoc finansowa nie jest rekompensatą z tytułu nieotrzymania mieszkania na podstawie decyzji, zgodnie bowiem z par. 1 ust. 2 tego zarządzenia pomocy finansowej nie przyznaje się funkcjonariuszowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 99 cytowanej ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Artykuł 92 ust. 1 tej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, a jeżeli lokalu takiego nie posiada na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy przysługuje funkcjonariuszowi pomoc finansowa na jego uzyskanie. W czasie złożenia wniosku przez Roberta L. miał zastosowanie art. 99 pkt 2 cytowanej ustawy, stanowiący, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni i mieszkalnej, a więc nie można przyznać mu pomocy finansowej, zwłaszcza że powołany wcześniej par. 1 ust. 2 zarządzenia wyraźnie odsyła do tego przepisu ustawy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Robert L., podając, że po nabyciu lokalu w dniu 2 listopada 1995 r. miał uprawnienia do otrzymania pomocy finansowej w myśl przepisów zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. Akt ten nie określał terminu złożenia stosownych dokumentów (...), co dawało możliwość uzyskania pomocy finansowej nawet po uzyskaniu przydziału mieszkania. Do dnia 28 czerwca 1996 r. Robert L. przebywał na stanie zmiennym w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K., nie miał stanowiska ani przyszłego miejsca pracy. Złożenie wniosku wiec pozbawiłoby go jakichkolwiek praw do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby innym niż miejsce zamieszkania. Biorąc pod uwagę art. 111 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, wystąpił do Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przyznanie pomocy. Wniosek ten nie został rozpatrzony, gdyż Minister nie wypełnił dyspozycji art. 98 ust. 2 ustawy. Po wejściu w życie zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. złożył kolejny wniosek, ale ten został załatwiony odmownie. Odmowę przyznania pomocy, która stanowi niewielką część kosztów mieszkania, uważa za krzywdzącą i naruszającą jego interes prawny. Uzyskanie przez niego mieszkania spółdzielczego stanowi bardzo duże udogodnienie dla macierzystej jednostki Straży Granicznej, która nie poniosła i nie ponosi z tego tytułu żadnych kosztów ani wydatków. Dochodzenie roszczenia uważa za usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, związanymi z brakiem przepisów regulujących udzielenie pomocy, których Minister nie wydał mimo wymagania ustawodawcy, a także z niejasną sytuacją materialnoprawną tak zwanego "stanu zmiennego", w którym znajdował się do momentu ukończenia nauki w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie jako funkcjonariusz Straży Granicznej. Skarżący powołuje się na art. 7 Kpa jako uzasadniający jego skargę.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest możliwe przyznanie pomocy finansowej, a powołany przez skarżącego art. 7 Kpa nie został przez organy administracji naruszony. Słuszny interes strony bowiem nie może wykraczać poza granice zakreślone obowiązującym prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Roberta L. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja ostateczna i utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia 24 kwietnia 1998 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.
Z materiałów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym wynika, iż Robert L., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej, w dniu 18 marca 1997 r. wystąpił do Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na nabycie mieszkania spółdzielczego własnościowego, uzyskanego w dniu 2 listopada 1995 r. Nie jest trafne stanowisko organów orzekających w sprawie, że wniosek ten nie mógł być rozpatrzony z powodu niewykonania przez Ministra upoważnienia zamieszczonego w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./.
W dniu złożenia wniosku obowiązywało zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz.Urz. MSW nr 2 poz. 40/ i w myśl przepisów tego aktu wniosek ten należało rozpoznać, ustalając - wobec faktu wcześniejszego uzyskania lokalu - czy Robert L. miał zadłużenie związane z uzyskaniem lokalu /par. 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego zarządzenia/.
Błędny jest pogląd, że zarządzenie to po dniu 11 kwietnia 1996 r. utraciło moc i dopiero wydanie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej /M.P. nr 76 poz. 713/ umożliwiło załatwienie sprawy Roberta L. Interpretacja taka narusza przepisy prawa materialnego.
Przepis art. 10 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 515/ stanowi, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w niniejszej ustawie zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy. Treść tego przepisu należy rozumieć tak, że odnosi się on jedynie do przepisów wykonawczych przewidzianych "w niniejszej ustawie", a więc w ustawie z dnia 21 lipca 1995 r. Ta ustawa bowiem w wielu wypadkach ustanowiła upoważnienia dla ówczesnych naczelnych organów administracji państwowej do wydania przepisów wykonawczych. A więc omawiany przepis nie odnosił się do mocy obowiązującej zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r., wydanego na podstawie m.in. art. 98 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu pierwotnym; zarządzenie to obowiązywało aż do czasu wejścia w życie zarządzenia z dnia 30 września 1997 r.
Oprócz powyższego błędu interpretacyjnego organy błędnie zinterpretowały przepis art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy o Straży Granicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że pomoc finansowa może być udzielona tylko funkcjonariuszowi, któremu przysługuje prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Wynika on z licznych wyroków tego Sądu, a został potwierdzony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99 /ONSA 1999 Nr 3 poz. 77/.
Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, ze skarżącemu nie został przydzielony lokal na podstawie decyzji, natomiast nabył on w dniu 2 listopada 1995 r. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Odmowa przyznania pomocy na uzyskanie lokalu wynika z tego, że Robert L. posiada prawo do lokalu mieszkalnego spółdzielczego, a więc ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, i w związku z tym nie spełnia warunków określonych w art. 98 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zwłaszcza, że obowiązujący w dniu wydania zaskarżonych decyzji przepis par. 1 ust. 2 cytowanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. wyraźnie odsyła do tych przepisów ustawy.
Pogląd, że posiadanie lokalu mieszkalnego wyłącza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej nie jest trafny, gdyż nie ubiega się on o pomoc na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego /wówczas należałoby przyjąć, iż ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe/, lecz na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem spółdzielczego lokalu nr 20, położonego w K. przy ul. D. nr 29c.
Interpretacja organów ograniczałaby uprawnienie funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, a do takiej interpretacji nie upoważnia użyte przez ustawodawcę określenie, iż pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu". Pojęcie to należy wykładać szeroko - jak to czyniono we wcześniejszym orzecznictwie NSA /wyrok z dnia 24 kwietnia 1997 r. I SA 4/96 - ONSA 1998 Nr 2 poz. 53 i I SA 743/98 - nie publ./ - a więc także jako odnoszące się do udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu przez funkcjonariusza. Interpretacja ta nie straciła aktualności pod rządami przepisów cytowanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., gdyż przepisy powoływanej ustawy z dnia 12 października 1990 r. /art. 98 ust. 1/ nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy wskutek upływu czasu bądź też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie.
Przy wykładaniu znaczenia przepisów ustawy, jak również przepisu par. 1 ust. 2 omawianego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., nie można ograniczyć się tylko do wykładni gramatycznej, gdyż - jak wykazano - prowadzi ona do błędnego wniosku, że pomoc może być przyznana tylko przed realizacją celu. Pomocna dla prawidłowego wyjaśnienia treści tych przepisów okazuje się wykładnia celowościowa, pozwalająca określenie "na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej" traktować jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Taką wykładnię zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I SA 825/98 z dnia 14 stycznia 1999 r. i I SA 388/99 z dnia 22 lutego 2000 r. /nie publ./, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd.
Skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznawania tej pomocy, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia również treść przepisu par. 3 ust. 2 omawianego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Przepis ten określa, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W pkt 1 wymienia zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej /które może stwierdzić, jaką kwotę uiszczono z tytułu wkładu bądź potwierdzić przydział konkretnego lokalu mieszkalnego/, a w pkt 2 nakazuje dołączyć wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu /domu jednorodzinnego/ sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Takie przypadki /poza uiszczeniem części wkładu mieszkaniowego/ dotyczyć będą sytuacji, kiedy funkcjonariusz już nabył lokal mieszkalny, a zatem wyłożył już potrzebne na jego uzyskanie środki pieniężne, a o pomoc ubiega się w związku ze spłatą zobowiązań. Wobec tego spełnienie warunku zawartego w art. 98 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 omawianej ustawy należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do odmiennego traktowania funkcjonariuszy w zależności od tego, kiedy i na jakich warunkach nabyli lokale i w jakim czasie ubiegają się o pomoc, a więc od spełnienia warunków, o których nie wspomina ustawa.
W rozpatrywanej sprawie, stosując błędną wykładnię prawa materialnego, organy w ogóle nie badały, czy skarżący miał zadłużenie, chociaż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wspominał o tej okoliczności. Również na rozprawie skarżący potwierdził zadłużenie u osób fizycznych. Wyjaśnienie tej kwestii będzie niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Ponieważ decyzja ostateczna i utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.