Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją nr 0G.3105-1/94 z dnia 25 kwietnia 1994 r., wydaną na podstawie art. 1 dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 92 ze zm./, rozłożył na raty spłatę zadłużenia z tytułu zaległych opłat za użytkowanie wieczyste gruntów za lata 1992-1993 spółce z o.o. "A.-R." w O. w wysokości 316.577.800 zł wraz z odsetkami w wysokości 246 733 900 zł oraz odroczył do 30 września 1994 r. termin opłaty za 1994 r. w wysokości 158 016 000 zł.
Od decyzji tej złożyła odwołanie spółka z o.o. "A.-R.", wnosząc o umorzenie odsetek za zwłokę ze względu na projektowane uruchomienie nowej produkcji potrzebnej państwu i zmniejszającej bezrobocie w O. Wojewoda (...), po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr G KG-GN-7224/92/94 z dnia 21 czerwca 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do par. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211 ze zm./, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o decyzji, rozumie się przez to wyrażone na piśmie oświadczenie woli jednostki państwowej będącej wierzycielem lub uprawnionym organem w sprawie umorzenia należności lub udzielenia ulgi w jej spłacie. Nie jest to więc decyzja w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie przysługują od niej środki odwoławcze i pozostaje ona poza kontrolą instancyjną.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka z o.o. "A.-R." żądając jej uchylenia, jako sprzecznej z prawem. Zdaniem skarżącej, przepis par. 2 rozporządzenia w pkt 1, przeciwnie niż sugeruje to Wojewoda, wyjaśnia, iż każde oświadczenie woli jednostki państwowej wyrażone w przedmiocie regulowanym rozporządzeniem jest decyzją. Skoro żaden przepis prawa nie wyłącza w sposób wyraźny możliwości wniesienia przez dłużnika odwołania od decyzji pierwszej instancji, wnioskodawca nie widzi przeszkód natury prawnej w skorzystaniu z takiego środka. Decyzja Wojewody narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i rażąco ogranicza prawa strony do poddania kontroli decyzji pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga spółki z o.o. "A.-R." nie mogła być uwzględniona. Organ I instancji orzekł decyzją o rozłożeniu na raty spłaty zadłużenia spółki z tytułu zaległych opłat wraz z odsetkami za użytkowanie wieczyste gruntów oraz odroczył jej termin wniesienia opłaty za 1994 r.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda, orzekając jako instancja odwoławcza, uchylił rozstrzygnięcie pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. To rozstrzygnięcie znajduje podstawę w przepisie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Należy zauważyć, że w decyzji z dnia 25 kwietnia 1994 r. organ powołał jako podstawę materialnoprawną przepis art. 1 dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 92 ze zm./. Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych przysługujących jednostkom budżetowym, państwowym instytucjom, przedsiębiorstwom, bankom oraz instytucjom ubezpieczeń społecznych w przypadkach gospodarczo uzasadnionych lub zasługujących na szczególne uwzględnienie. Artykuł 2 tego dekretu zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania należności oraz udzielania ulg w ich spłacaniu, jak również organów właściwych do wydawania decyzji w tym przedmiocie.
Wykonując to upoważnienie, Rada Ministrów wydała w dniu 15 września 1982 r. rozporządzenie w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211/. W przepisach tego rozporządzenia, np. w par. 4 ust. 3, w par. 5 ust. 2 i 3, w par. 6 ust. 2, w par. 7 i par. 17 ust. 2, używa się pojęcia "decyzja", odnosząc je do rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności.
Użycie przez prawodawcę określenia "decyzja" nie oznacza automatycznie, iż mamy do czynienia z władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Znaczenie tego pojęcia zostało wyjaśnione w przepisie par. 2 powołanego rozporządzenia: przez decyzję rozumie się wyrażone na piśmie oświadczenie woli jednostki państwowej będącej wierzycielem lub uprawnionego organu w sprawie umorzenia należności lub udzielenia ulgi w jej spłacie. Szczególnie pierwszy człon definicji świadczy o cywilnoprawnym charakterze czynności wierzyciela nazwanej "decyzją". Choć nie można wykluczyć, iż niektóre z należności państwowych, zwłaszcza w przeszłości, mogły podlegać umorzeniu na podstawie decyzji administracyjnej, to jednak zadłużenie, o które chodzi w sprawie, powstało z zaniechania realizacji świadczenia cywilnoprawnego i nie może być umorzone w drodze decyzji administracyjnej.
Nowelizując w dniu 29 wrześniu 1990 r. ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, ustawodawca zrezygnował z decyzyjnego trybu ustalania opłat za użytkowanie wieczyste. Stosunek wieczystego użytkowania gruntów jest stosunkiem cywilnoprawnym /art. 232 i nast. Kc/, z czego wynika cywilnoprawny charakter czynności kształtujących jego treść /w razie braku odmiennych uregulowań zawartych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Dotyczy to także opłat z tytułu wieczystego użytkowania gruntów. Pogląd taki został wyrażony m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. K.3/92, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1992 r. SA/Wr 1321/91 /ONSA 1992 Nr 1 poz. 18/, w nie publikowanych wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III ARN 49/92 oraz z dnia 17 grudnia 1992 r. III ARN 73/93.
Skoro sam stosunek wieczystego użytkowania ma charakter cywilnoprawny, a ustalanie czy też aktualizacja opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania nie są czynnościami o charakterze administracyjnym, to także sposób zapłaty, umarzanie zadłużeń lub udzielanie ulg nie mają charakteru administracyjnego i nie następują w drodze decyzji. Inaczej rzecz ujmując, przepisy dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 92 ze zm./ oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211/ nie stanowią podstawy do wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu zadłużenia w uiszczaniu opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Zaległości te, jak również powstałe z tego tytułu odsetki, mają charakter cywilnoprawny i zasady ich regulowania są ustalane w drodze umowy stron.
Dodać należy, iż zasady ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego kształtuje ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, które przewiduje możliwość stosowania obniżek i ulg.
W opisanej sytuacji więc jest oczywiste, że organ administracji państwowej nie ma w tym zakresie kompetencji do orzekania decyzją administracyjną o umorzeniu zadłużeń powstałych z tytułu nieuiszczenia opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, o rozkładaniu na raty lub odraczaniu spłaty należności. Wydane w takiej sytuacji decyzje byłyby pozbawione podstawy prawnej, co prowadziłoby do stwierdzenia ich nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku kontroli instancyjnej, co wyłączało zastosowanie art. 156 par. 1 Kpa; wadę decyzji nieostatecznej organ skorygował w postępowaniu odwoławczym, stosując art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, który przewiduje uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia i umorzenie zbędnie wszczętego postępowania administracyjnego.
Skoro więc zaskarżona decyzja ostateczna była zgodna z przepisami prawa, skarga strony podlegała oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.