Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 15 września 1995 r. na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1933 nr 24 poz. 202 ze zm./ w związku z par. 1 pkt 5h rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1990 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych /Dz.U. nr 49 poz. 287/ odmówił Spółce Akcyjnej "Bank A. w Polsce" udzielenia zezwolenia na nabycie - na zasadzie przeniesienia prawa wieczystego użytkowania - nieruchomości jako wierzytelności hipotecznych. Nieruchomość, położona w G., składa się z działki o powierzchni 1 ha 59 arów, stanowiącej własność Skarbu Państwa, której wieczystym użytkownikiem i właścicielem budynków oraz innych urządzeń wzniesionych na gruncie są Zakłady Techniczno-Handlowe A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych podał, że powołana wyżej ustawa z 1920 r. jest aktem prawnym reglamentującym nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, przy czym nie zawiera ona przepisów wskazujących, w jakich przypadkach Minister Spraw Wewnętrznych powinien wydać zezwolenie, pozostawiając to uznaniu organu i polityce państwa w tym zakresie.
Zgodnie z ukształtowaną od kilku lat polityką, preferencje w otrzymaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości, jeśli chodzi o osoby prawne, mają zagraniczne podmioty gospodarcze, które podjęły w Polsce działalność zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253 ze zm./, przy czym uwzględniane są faktyczne potrzeby prowadzonej działalności. Zasady te zaakceptował Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, przyjmując sprawozdania Ministra Spraw Wewnętrznych z wykonania ustawy z dnia 24 marca 1920 r. za lata 1990-1994.
Omawiane preferencje mają także podmioty posiadające zezwolenie właściwego ministra na utworzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przedstawicielstwa, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 lutego 1976 r. w sprawie warunków, trybu i organów właściwych do wydawania zagranicznym osobom prawnym i fizycznym uprawnień do tworzenia przedstawicielstw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 11 poz. 63 ze zm./. W tym przypadku, zezwolenia wydaje się głównie na potrzeby bieżące, na siedzibę, nie zaś na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej czy handlowej.
We wniosku z dnia 16 czerwca 1995 r. pełnomocnik wymienionego wyżej Banku podał, iż "na podstawie art. 984 Kpc. wnioskodawcy przysługuje prawo nabycia nieruchomości jako wierzycielowi hipotecznemu". Przejęcie w tym trybie opisanej wyżej nieruchomości przez Bank nie spełnia jednak przesłanek, którymi kieruje się Minister Spraw Wewnętrznych udzielając zezwoleń.
Bank zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze m.in. podniesiono, że uznaniowy charakter decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego. Na mocy obowiązującego prawa wierzyciel hipoteczny nie może być pozbawiony prawa z art. 984 Kpc, art. 65 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 30 ustawy - Prawo bankowe. Skarżący, z uwagi na charakter działalności gospodarczej, prowadzi ją na podstawie prawa bankowego, które jest lex specialis w stosunku do powołanej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. Minister Spraw Wewnętrznych w sprawozdaniach do Sejmu RP nie wypowiadał się na temat polityki MSW w stosunku do banków z kapitałem zagranicznym, dotyczącej przejmowania nieruchomości w trybie art. 984 Kpc i uprawnień z art. 65 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Twierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, że skarżący dysponuje innymi środkami prawnymi umożliwiającymi odzyskanie swoich wierzytelności narusza zasadę prawną określoną w art. 35 prawa bankowego. W dodatku Minister Spraw Wewnętrznych nie podaje, z jakich innych środków prawnych może skorzystać skarżący. 21 marca 1990 r. w Waszyngtonie został sporządzony traktat o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzeczypospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, w którym strony zobowiązały się do równego i sprawiedliwego traktowania inwestycji drugiej strony. Zaskarżona decyzja sprawia, że Bank z kapitałem amerykańskim nie może korzystać z praw przysługujących innym bankom działającym w Polsce w zakresie egzekucji wierzytelności z nieruchomości. W rezultacie Minister Spraw Wewnętrznych naruszył - jak podano - w art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 1952 r. - Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36 ze zm./.
Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, a ewentualnie o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniony został tym, że pełnomocnik Banku wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego /datowaną 4 października 1995 r./, nie skorzystawszy wcześniej z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego w art. 127 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc z uchybieniem przepisów art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Pełnomocnik postąpił wprawdzie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji i odpowiadającym stanowi prawnemu w dniu jej wydania, to jest przed dniem wejścia w życie ustawy "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie mniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych". Ponieważ jednak skarga złożona została po dniu wejścia w życie ustawy, podlega ona rozpatrzeniu według przepisów tej ustawy, a więc również z uwzględnieniem przepisu art. 34.
Ponadto w odpowiedzi na skargę przytoczono argumenty zbieżne z podniesionymi w zaskarżonej decyzji, zaś dodatkowo podano, że udzielanie i korzystanie z kredytów bankowych wiąże się z pewnymi rygorami przewidzianymi przez ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe /Dz.U. 1992 nr 72 poz. 359 ze zm./. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy - przyznanie, wysokość i warunki kredytu powinny być uzależnione od zdolności kredytowej kredytobiorcy, rozumianej jako zdolność do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami w umownych terminach spłaty oraz od przedłożenia przez kredytobiorcę dokumentów i informacji niezbędnych do dokonania oceny tej zdolności. Wyjątki od tego obowiązku przewidziano w art. 28 ust. 1 i 2.
Bank - udzielając kredytu - powinien sprawdzić, czy kredytobiorca jest w stanie go spłacić.
Wprawdzie art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy przewiduje, że banki, udzielając kredytu, mogą w celu zapewnienia jego zwrotu, żądać od kredytobiorców zabezpieczenia przewidzianego prawem cywilnym, ale przepis ten ma charakter regulacji uzupełniającej zabezpieczenie interesu banku, a nie zastępującej regulację zawartą w art.
- Ustanawiając hipotekę na nieruchomości Bank powinien również liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa polskiego, w tym także z ustawy z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało się odnieść do kwestii dopuszczalności skargi w związku z przepisami art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ustęp 1 tego artykułu statuuje obowiązek wyczerpania - przed wniesieniem skargi do sądu - środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, to - w myśl ust. 3 art. 34 - należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W świetle tych przepisów poważne wątpliwości wzbudza przewidziana w art. 127 par. 3 i 4 Kpa możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezentowane są stanowiska, iż:
1/ nieskorzystanie ze środka z art. 127 par. 3 i 4 Kpa nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi sądowej /J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995 str. 74/, 2/ skarga może być wniesiona po skorzystaniu ze środka z art. 127 par. 3 i 4 Kpa lub po spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, 3/ skarga sądowa służy wyłącznie po spełnieniu warunku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, 4/ skarga sądowa służy po wyczerpaniu środka z art. 127 par. 3 i 4 Kpa.
Nie wdając się w rozważania dotyczące wszystkich powyższych stanowisk należy wyrazić pogląd, iż środkiem odwoławczym, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest również środek z art. 127 par. 3 i 4 Kpa i dopiero po skorzystaniu z przewidzianej w tych przepisach możliwości zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za stanowiskiem tym przemawia fakt, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 i 4 Kpa/, podobnie jak odwołanie zwykłe, służy uruchomieniu postępowania weryfikacyjnego, zmierzającego do usunięcia ewentualnych wad powstałych przy wydaniu wcześniejszej decyzji. Spełnia zatem te same cele co zwykły środek odwoławczy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak i odwołanie, jest instytucją procesową, tworzącą możliwość prawną zaskarżenia decyzji administracyjnej. Uprawnieniu strony w tym przedmiocie odpowiada obowiązek organu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania administracyjnego /J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 1985, str. 206/, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji /art. 127 par. 3 in fine Kpa/.
Przez środek odwoławczy, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należy zaś rozumieć nie tylko środek służący do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji określony mianem "odwołania", ale każdy inny spełniający podobną funkcję /J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, str. 73/, a więc również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 i 4 Kpa/.
Skoro zaś art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi, że "przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie", to znaczy, iż nie byłyby "wyczerpane środki odwoławcze" wówczas, gdy jakiś "środek odwoławczy przewidziany w ustawie" /niekoniecznie odwołanie zwykłe/ jeszcze służy.
Stosownie zatem do przepisów art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarga do tego Sądu może być wniesiona - w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej czy samorządowe kolegium odwoławcze - po skorzystaniu z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 i 4 Kpa/.
W rozpatrywanej sprawie nie został wyczerpany środek z art. 127 par. 3 Kpa, warunkujący - w myśl przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - prawo do wniesienia skargi sądowej. Jednakże w sytuacji, gdy decyzja została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zawierała pouczenie o prawie zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego /z powołaniem się na art. 196 par. 1, art. 199 par. 1 i art. 200 par. 1 Kpa/ - to stosownie do przepisu art. 112 Kpa, w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę na tę decyzję, wniesioną do Sądu po dniu wejścia w życie powołanej ustawy, należało uznać za dopuszczalną. Strona ma bowiem prawo do sądu i dlatego błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców może nastąpić - stosownie do przepisów cytowanej ustawy z 1920 r. - jedynie po uprzednim uzyskaniu zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Ustawa ta nie podaje przesłanek udzielania zezwoleń i rozstrzyganie tego rodzaju spraw pozostawia uznaniu organu orzekającego. Organ ten ma więc prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, przy czym wybór ten nie może być dowolny, lecz uwzględniać powinien m.in. aktualne kierunki polityki państwa w tym zakresie.
Kierując się powyższymi zasadami uznać należy, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie narusza prawa. Została ona prawidłowo uzasadniona ukształtowaną już od kilku lat polityką udzielania zezwoleń na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców. Taki kierunek działalności zyskał także aprobatę Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, który przyjął sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych z wykonania ustawy z dnia 24 marca 1920 r. za lata 1990-1994.
W świetle powyższych uwag zarzuty skargi są chybione. Błędny jest przede wszystkim zarzut kwestionujący uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie przepisów omawianej ustawy. Przyjęcie przytoczonego w skardze argumentu, że "na mocy obowiązującego prawa wierzyciel hipoteczny nie może być pozbawiony prawa z art. 984 Kpc., art. 65 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 30 ustawy - Prawo bankowe" prowadziłoby wszak do tego, że w przypadku banków zezwolenie na nabycie nieruchomości w przedstawionych wyżej okolicznościach stałoby się obligatoryjne. W rezultacie powodowałoby to - jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę - przekształcenie instytucji "zezwolenia" w instytucję "rejestracji", co byłoby sprzeczne z przepisem art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. To zaś, że w stosunku do cudzoziemców stosowane są wynikające z przepisów prawa, odmienne zasady nabywania nieruchomości nie może być traktowane jako naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący Bank w prowadzonej przez siebie działalności powinien był Uczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów polskiego prawa.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ skargę należało oddalić.