Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1958 r. Znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (obecnie działki nr... i...) uregulowaną w KW nr [...], stanowiącą w dniu wywłaszczenia współwłasność M. E. S., J. S., J. S., L. S. oraz J. i H. C., odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, bowiem dokonując jego kontroli pod kątem zawartych we wniosku zarzutów, nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu, natomiast jeśli chodzi o podniesiony przez wnioskodawczynię zarzut niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, to stanowi on podstawę do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku J. M. z dnia 28 września 2000 r., złożonego na podstawie art. 127 § 3 kpa, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...] utrzymał w/w decyzję w mocy.
Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. M. w dniu 12 stycznia 2001 r. podnosząc w niej, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1958 r. o wywłaszczeniu i fakt ten był możliwy do ustalenia już w chwili wydania przez Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Wojewódzki Zarząd Łączności w B. pod rozbudowę centrali telefonicznej. Zdaniem skarżącej, organ ten udzielając zezwolenia nie podjął niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego planowanej rozbudowy, w przeciwnym razie wiadomym byłoby, iż przedmiotowa działka była od początku zbędna na ten cel. Ponadto skarżąca wskazała, że w wezwaniu właścicieli do dobrowolnego zbycia działki, poprzedzającym wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu, nie określono wysokości oferowanej ceny lecz powołano się jedynie na nieznany stronom sposób jej obliczenia. Natomiast wycena nieruchomości była sporządzona przez rzeczoznawcę w terminie nie pozostawiającym właścicielom odpowiedniego czasu na podjęcie decyzji.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1958 r., gdyż w jej ocenie zostały rażąco naruszone przepisy dotyczące postępowania wywłaszczeniowego określone w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i naruszenie to miało istotny wpływ na przebieg sprawy.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie ze względu na fakt, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1958 r. nie narusza przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zaś skarga nie wnosi nowych okoliczności mających wpływ na stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 21 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje na podstawie materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy.
Na podstawie przedstawionych dokumentów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie będąc związany granicami skargi, stosownie do art. 51 powołanej ustawy, Sąd postanowił skargę uwzględnić także z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Zaznaczyć jednak należy, że uwzględniając skargę Sąd nie może stwierdzić nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, jak tego żąda skarżąca. Z przepisów art. 22 ust. 1 i art. 53 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika bowiem, że uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej Sąd może uchylić, stwierdzić nieważność albo stwierdzić niezgodność z prawem aktu będącego przedmiotem zaskarżenia, nie może natomiast orzec co do istoty sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że przedmiotem orzeczenia Sądu może być wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji tego organu.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest odmowa stwierdzenia nieważności - z powodu rażącego naruszenia prawa - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1958 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej w dniu wywłaszczenia współwłasność M. E. S., J. S., J. S., L. S. oraz J. i H. C. Wnioskująca stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia J. M. jest następczynią prawną współwłaścicieli, co potwierdza odpis z księgi wieczystej Nr [...] wydany w dniu 1.07.2000 r. przez Sąd Rejonowy w B. X Wydział Ksiąg Wieczystych.
W niniejszej sprawie zadaniem organu nadzoru było ustalenie, czy będące przedmiotem kontroli orzeczenie z dnia [...] stycznia 1958 r. zostało wydane z naruszeniem prawa obowiązującego w dniu jego wydania i czy naruszenie to ma rażący charakter.
Sąd uznał, że organ nadzoru nie zbadał w tym aspekcie zarzutu zbędności części nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych, podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ błędnie zakwalifikował ten zarzut jako przesłankę właściwą dla odrębnego postępowania, tj. postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z treści wniosku skarżącej z dnia 21.09.1999 r., istotą podniesionego przez nią zarzutu jest brak przesłanki niezbędności istniejący już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nabycia nieruchomości, a nie fakt, że część nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2000 r. Nr 25, poz. 253 ze zm.) skutkujący obowiązkiem zwrotu nieruchomości.
Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości lub ich części mogły być nabywane w drodze umowy cywilnoprawnej, a jeśli umowa nie doszła do skutku - w drodze wywłaszczenia, jeżeli były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Niezbędność należy w tym ujęciu rozumieć jako sytuację, w której realizacja zadań objętych planem jest możliwa wyłącznie z wykorzystaniem konkretnej nieruchomości (-bez których plan nie może być wykonany- - art. 4 ust. 1 dekretu), a której pozyskanie może nastąpić w drodze administracyjnej, gdyż zawiodły inne - nie przymusowe formy i możliwości jej nabycia. Z uwagi na wyjątkowość tego rozwiązania przepisy regulujące zasady i tryb nabywania nieruchomości w drodze przymusowej (administracyjnej) podlegają wykładni restryktywnej (ścieśniającej). W świetle powyższego niezbędność jako zasadniczą przesłankę wszczęcia postępowania na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. należy odnosić nie tylko do oceny potrzeby pozyskania tej, a nie innej nieruchomości ale także do określenia obszaru, na jakim miały być zrealizowane zadania planu.
Zaznaczyć należy, że kwestia obszaru nieruchomości niezbędnej dla realizacji planowej inwestycji była podnoszona w postępowaniu administracyjnym.
W zezwoleniu z dnia [...] maja 1957 r. Nr [...] Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów oznaczając obszar przewidzianych do nabycia gruntów zastrzegł, że szczegółowe określenie wielkości przejmowanych nieruchomości ma być dokonane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - z ewentualnym ograniczeniem powierzchni określonej w niniejszym zezwoleniu, stosownie do rzeczywistych potrzeb nabywcy na podstawie sporządzonej wstępnie dokumentacji projektowo-kosztorysowej.
W protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 28.10.1957r. odnotowano wnioski stron postępowania, w tym wniosek przedstawiciela małż. S. oraz C. (poprzedników prawnych skarżącej) o ograniczenie obszaru wywłaszczenia należącej do nich działki. Prowadzące postępowanie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. zobowiązało się wyjednać powtórną opinię Wojewódzkiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego o słuszności dotychczasowej lokalizacji szczegółowej, względnie o dokonanie zmiany, tj. ograniczenie terenu wywłaszczeniowego-. W przedstawionej dokumentacji takiej powtórnej opinii dla nieruchomości przy ul. [...] brak. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie wykonał dyspozycji zawartej w zezwoleniu Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] maja 1958 r., jak również nie zrealizował ustaleń rozprawy administracyjnej w dniu 28.10.1957 r. co do obszaru niezbędnego pod rozbudowę centrali telefonicznej w B. W tym stanie rzeczy należało uznać, że w postępowaniu administracyjnym o nabycie nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego nie dokonano koniecznych ustaleń w zakresie zasadniczej przesłanki określonej w art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., a mianowicie niezbędności nieruchomości dla realizacji w/w celu.
Sąd uznał także za uzasadniony podniesiony przez skarżącą zarzut nie określenia wysokości oferowanej ceny w wezwaniu do dobrowolnego zbycia działki przez współwłaścicieli nieruchomości.
Należy zauważyć, że zarzut ten skarżąca podniosła po raz pierwszy w skardze, niemniej kwestia ceny nabycia nieruchomości oraz terminu wyznaczonego na zawarcie umowy w tej sprawie była przedmiotem oceny w zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Ocena organu nadzoru co do tego zarzutu pozostaje jednak w sprzeczności z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości do odstąpienia mu tej nieruchomości, obowiązany był wskazać cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, z ustalonymi warunkami zapłaty.
Stwierdzenie organu nadzoru w decyzji z dnia 21 września 2000 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] grudnia 2000 r., że w wezwaniu - nie określono co prawda kwotowo ceny kupna przedmiotowej nieruchomości ale dokładnie wskazano podstawę i sposób jej ustalenia - rozmija się z rzeczywistym stanem rzeczy, ponieważ w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Łączności w B. z dnia 4 lipca 1957 r. znak: [...], skierowanym do poprzedników prawnych skarżącej, nie wskazano sposobu ustalenia ceny lecz jedynie powołano art. 28 dekretu stanowiący podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego określającego zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych na nieruchomościach.
Rozporządzenie wykonawcze, o którym wyżej mowa, uzupełnia i konkretyzuje prawne warunki dekretu w zakresie ustalania odszkodowania za wywłaszczenie (ceny nabycia) nieruchomości. Treść jednak art. 8 ust. 1 dekretu w związku z przepisami rozporządzenia nie dawała podstawy do zliberalizowania na korzyść wykonawcy narodowych planów gospodarczych, a na niekorzyść właściciela nieruchomości zagrożonego sankcją wywłaszczenia, ściśle określonego w tym przepisie obowiązku określenia ceny nabycia nieruchomości w wezwaniu do zawarcia umowy, przez odesłanie adresata wezwania do art. 28 dekretu przewidującego wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego sposób ustalania odszkodowania (wyrok NSA z dnia 29.06.2001 r. Sygn. akt I SA 220/00, OSP z 2002 r. Nr 1, poz. 12).
Ponadto Sąd stwierdził, że organ nadzoru oparł argumentację w kwestii ceny nabycia nieruchomości na błędnie przyjętej dacie opracowania operatu szacunkowego. Stwierdzając brak naruszenia prawa w tym etapie postępowania organ nadzoru uznał, że wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę została dokonana przed upływem terminu do zawarcia przez właścicieli dobrowolnej umowy zbycia nieruchomości. Tymczasem podana w zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast data 18 lipca 1957 r. jest datą zlecenia opracowania operatu, a nie jego wykonania (vide: strona tytułowa operatu). Jak wynika z akt sprawy, wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości datowane 4 lipca 1957 r. poprzednicy prawni skarżącej otrzymali w dniu 6 lipca 1957 r., co oznacza, że 15-dniowy termin na zawarcie umowy upływał w dniu 21 lipca 1957 r. Natomiast operat szacunkowy dla będących przedmiotem postępowania parceli nr [...] i parceli [...] sporządzony został dopiero w dniu 21 sierpnia 1957 r., a więc po upływie miesiąca od terminu wyznaczonego właścicielom na zawarcie umowy. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy właściciele nieruchomości byli poinformowani o fakcie sporządzenia wyceny nieruchomości oraz o sposobie zaznajomienia się z jej treścią, zważywszy że z akt sprawy okoliczność ta jasno nie wynika.
W świetle powyższego Sąd uznał, że dokonana przez organ nadzoru ocena postępowania administracyjnego na tym etapie procesu nabywania nieruchomości jest nieprawidłowa, uchybia bowiem postanowieniom art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu.
Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 kpa wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. Sygn. akt II SA 2164/92, ONSA z 1995 r. Nr 1, poz.32).
W przedmiotowej sprawie organ nie poddał kontroli pod względem zgodności z prawem całokształtu postępowania administracyjnego.
W szczególności nie dostrzegł braku:
- opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej stanowiącej, w myśl art. 5 ust. 1 dekretu, podstawę wydania zezwolenia przez Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów,
- wskazania przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego - Wojewódzki Zarząd Łączności w B. celu wywłaszczenia we wniosku z dnia 23 sierpnia 1957 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu),
- pouczenia w zawiadomieniu z dnia 14 września 1957 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego o prawie wywłaszczanych właścicieli do przeglądania akt oraz o prawie zgłaszania wniosków i sprzeciwów (art. 18 ust. 4 pkt 5 dekretu),
- wskazania w orzeczeniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wniosków, jakie wywłaszczani właściciele zgłosili na rozprawie wywłaszczeniowej (o prawie zgłaszania ich także we wcześniejszym stadium postępowania nie byli poinformowani), a także uzasadnienia nie uwzględnienia tych wniosków (art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu).
Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie całego materiału dowodowego.
Organ badający w trybie nadzoru postępowanie oraz kończące je orzeczenie nie dopełnił wynikającego z art. 7 kpa obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej), jak również nie dokonał wyczerpującego zebrania i prawidłowej oceny dowodów, naruszając tym samym obowiązek określony w art. 77 kpa, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 22 ust.1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.