Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 30 stycznia 1992 r., I SA 1300/91

Sprawa

sprawy ze skargi Haliny Sz. na decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 21 sierpnia 1991 r. nr SL.III.8172/436/91 w przedmiocie odmowy udzielenia pozytywnej kwalifikacji do przydziału lokalu, jaki miałby powstać w wyniku adaptacji strychu - 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Dzielnicy w W. z dnia 26 czerwca 1991 r. nr SL-3-X/3520/91 2/ zasądził od Prezydenta Miasta W. na rzecz Haliny Sz. kwotę 20.000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Teza

Ani przepisy z 10 kwietnia 1974 r - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30, poz. 165 ze zm./ i rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z 18 lipca 1988 r. /Dz.U. nr 27 poz. 187/ ani tym bardziej przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ i rozporządzenia wykonawczego z 30 czerwca 1988 r. /Dz.U. nr 27 poz. 193/ nie dają podstaw do przyjęcia, że zakwalifikowanie do przydziału lokalu uzyskanego drogą nadbudowy, rozbudowy, lub przebudowy powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 21 sierpnia 1991 r. nr SL. III.8172/436/91 utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Dzielnicy w W. z 26 czerwca 1991 r. nr SL-3-X/3520/91, odmawiającą udzielenia Halinie Sz. pozytywnej kwalifikacji do przydziału lokalu mającego powstać w wyniku adaptacji strychu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Halina Sz. ma dwa samodzielne lokale mieszkalne: nr 126 przy ul. D. na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa i nr 16 przy ul. P. nr 64/68, odziedziczony po zmarłej matce Janinie K. W lokalu tym zainteresowana nie jest zameldowana. Prawidłowo zatem przyjął organ I instancji, że warunki mieszkaniowe Haliny Sz. nie uzasadniają poprawy warunków mieszkaniowych poprzez przydział lokalu, jaki uzyskałaby w drodze adaptacji strychu. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisie par. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 167/, który stanowi, że lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji organów administracji mogą być przydzielane osobom, których warunki zamieszkiwania i trudna sytuacja materialna kwalifikują do takiego przydziału. Halina Sz. wymagań tych nie spełnia. Ubiega się ona o zezwolenie na adaptację strychu, jednakże postępowanie w tym zakresie musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej kwalifikacji do przydziału lokalu uzyskanego tą drogą /par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub przebudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach - Dz.U. nr 27 poz. 193/. Halina Sz. przez adaptację strychu zamierza powiększyć powierzchnię posiadanego lokalu nr 16 przy ul. P., co oznacza, że miałaby dwa różne tytuły na ten sam lokal. Część bowiem lokalu, tj. pokój, kuchnia, łazienka i przedpokój, pozostawałyby w posiadaniu skarżącej na zasadach własnościowych, natomiast adaptowana część włączona do całości Lokalu - w ramach rozgęszczenia na podstawie decyzji o przydziale. To, że Halina Sz. ma prawo użytkowania wieczystego terenu w części oraz współwłasność części wspólnych budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, nie oznacza, że właśnie ta część strychu, o której adaptację się ubiega, jest jej przynależna Są to bowiem części wspólne. A zatem powiększenie lokalu poprzez włączenie do niego części strychu mogłoby nastąpić, gdyby Halina Sz. była najemcą, i tylko w granicach norm zaludnienia.

Na decyzję Prezydenta skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Halina Sz. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżąca podnosiła w skardze, że dziedzicząc po matce mieszkanie /50 m2/, uzyskała również prawo do użytkowania 0,0576 części użytkowej budynku /co stanowi 34,56 m2/, w tym także części pomieszczenia strychowego. Mieszkanie, które skarżąca odziedziczyła, matka jej kupiła od Państwa w 1976 r., a faktycznie nabyli je jej rodzice od Spółdzielni "Zdobycz Robotnicza" w 1928 r., nabywając również prawo do wyłącznego użytkowania wydzielonego - mającego osobne wejście - pomieszczenia strychowego. Pomieszczenie to było użytkowane przez rodzinę skarżącej od przeszło 60 lat. Organ administracyjny nie tylko odmówił jej zezwolenia na adaptację tego pomieszczenia, ale także pozbawił ją go, przeznaczając znaczną część strychu - w tym również część skarżącej - na pracownię plastyczną dla osoby nie będącej mieszkańcem budynku i nie znajdującej się w trudnych warunkach mieszkaniowych. Decyzje organów administracji ograniczają prawo własności skarżącej i naruszają jej stan posiadania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że organ wydający kwalifikacje na adaptację strychu na cele mieszkalne ma obowiązek zbadania sytuacji mieszkaniowej osoby starającej się o taki przydział. Wynika to z par. 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./. Skarżąca, jako posiadająca dwa mieszkania, z pewnością nie ma trudnej sytuacji mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Punktem wyjścia rozważań w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy "zakwalifikowanie" przez organ administracyjny osoby zainteresowanej do przydziału wybudowanego przez nią lokalu mieszkalnego w drodze przebudowy zbędnego strychu, suszarni, pralni czy innych pomieszczeń nie wchodzących w skład już istniejących lokali mieszkalnych /par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach - Dz.U. nr 27 poz. 193/ następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kpa. Decyzja administracyjna powinna znajdować oparcie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, upoważniającego organ do działania w tym zakresie. Ani przepisy ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ i rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie, które regulują problematykę przy działów lokali w drodze decyzji organu administracyjnego, ani tym bardziej przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, z której upoważnienia wydane zostało cytowane rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r., nie wskazują, że zakwalifikowanie do przydziału lokalu uzyskanego w drodze adaptacji na cele mieszkalne pomieszczenia niemieszkalnego powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Z treści par. 3 ust. 3 powołanego ostatnio rozporządzenia wynika, że wydanie pozwolenia na budowę - którego dokonuje organ w formie decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego - następuje po zakwalifikowaniu przez organ administracyjny właściwy w sprawach lokalowych wnioskodawcy jako uprawnionego do przydziału wybudowanego lokalu. Jak z tego widać, "zakwalifikowanie" do przydziału ma miejsce przed wydaniem przez organ administracyjny decyzji zezwalającej na budowę. Mamy tu więc do czynienia z pewną formą przyrzeczenia organu przydzielenia osobie zainteresowanej wybudowanego przez nią lokalu po zrealizowaniu budowy. Wynika z tego, że postępowanie kwalifikacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, które powinno zostać zakończone stosowną decyzją. Stanowisko to potwierdza przepis par. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187/. Otóż według tego przepisu lokal mieszkalny może być przydzielony osobie zakwalifikowanej przez organ administracyjny do dokonania przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych na mieszkania, ale przepis ten przewiduje jedynie wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego po jego wybudowaniu i uzyskaniu od właściwego organu pozwolenia na użytkowanie lokalu. Zakwalifikowanie w świetle przepisów tego rozporządzenia - a te przepisy są brane pod uwagę przy przydziale lokali uzyskanych w drodze przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych - nie następuje w drodze administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym dotyczącym przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych na mieszkania nie można dopatrzyć się normy, która dawałaby organowi administracyjnemu podstawą do wydania decyzji o przyrzeczeniu przydziału lokalu powstałego w wyniku adaptacji. Dlatego też należy uznać, że decyzje obu instancji zostały wydane bez wymaganej prawem podstawy. Wobec tego na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa orzeczono jak w sentencji.