Uzasadnienie
W dniu 9 marca 1982 r. Bolesława T., właścicielka lokalu mieszkalnego nr 5 w domu nr 10 przy ul. K., wystosowała wniosek do Urzędu Dzielnicowego w Krakowie, w którym domagała się cofnięcia uprawnień do tego lokalu Katarzynie C. i Włodzimierzowi P., twierdząc, że z mieszkania tego nie korzystają. W dniu 10 grudnia 1981 r. Naczelnik Dzielnicy wydał decyzję nr L.8174/1548/rej.Vc/25/81. Powołując się między innymi na art. 43 i 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ orzeczono o cofnięciu Włodzimierzowi P. i Katarzynie C. uprawnień do wymienionego lokalu oraz nakazano lokal ten opróżnić i "przejść" do stałego miejsca pobytu w Z. ul. B. nr 10/45, woj. krośnieńskie. W uzasadnieniu decyzji zaś podano, że zobowiązani w mieszkaniu przy ul. K. faktycznie nie zamieszkują, lecz są zameldowani na pobyt czasowy w Z. w budynku będącym własnością zmarłej żony Włodzimierza P., zajmują zatem dwa lokale mieszkalne.
Od decyzji tej odwołała się Katarzyna C., podając, że sporny lokal zajmuje od 8 maja 1948 r. na podstawie przydziału. Mieszkanie w Z. od przeszło 15 lat zajmuje Aleksander P. - syn Włodzimierza, wraz z dwoma własnymi synami, prowadząc tam gospodarstwo rolne. Właścicielka spornego lokalu ma - jej zdaniem - dom w K. Z., który od lat stoi wolny, natomiast mieszka u swej córki w Z.
Odwołał się także Włodzimierz P., podając, że na gospodarstwie rolnym w Z. gospodaruje jego syn, mieszkający w budynku mieszkalnym związanym z tym gospodarstwem. W spornym lokalu zamieszkuje od 1961 r., opiekując się Katarzyną C., przy czym oboje są inwalidami. Potwierdza zarzuty Katarzyny C., dotyczące Teresy S. i dodaje, że otrzymała ona - jako właścicielka - przydział 1 pokoju z kuchnią w domu nr 10 przy ul. K., a jeden pokój w tym domu zajmuje dodatkowo bez przydziału.
Decyzją z dnia 2 marca 1982 r. nr L.III.8171-1-112/82 Prezydent Miasta Krakowa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podając w uzasadnieniu, że z pism Urzędu Miasta i Gminy w Z. z dnia 29 maja i 7 lipca 1981 r. wynika, iż Włodzimierz P. i Katarzyna C. zamieszkują w tej miejscowości w budynku stanowiącym własność zmarłej żony Włodzimierza P., a zatem podstawą wydania decyzji był fakt niezamieszkiwania w lokalu przy ul. K. w Krakowie.
Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat Stanisław K., działający z upoważnienia Włodzimierza P. i Katarzyny C., domagając się jej uchylenia. Żądanie swe uzasadnił tym, że: 1/ materiał dowodowy nie potwierdza, że skarżący nie zajmują lokalu w Krakowie, lecz jedynie informuje, że są oni czasowo zameldowani w Z. i tam zamieszkują. Organy dowolnie zatem interpretują tę informację jako stwierdzenie stałego zamieszkiwania skarżących w Z. i niezamieszkiwania w Krakowie. Naruszono zatem art. 43 prawa lokalowego; 2/ naruszono także przepisy procesowe, ponieważ nie zebrano materiału dowodowego i nie rozpatrywano oświadczeń skarżących, wyjaśniających przyczynę ich pobytu w Z.; 3/ naruszono art. 21 prawa lokalowego przez przyjęcie, że Włodzimierz P. ma dwa mieszkania, podczas gdy z tytułu zasiedzenia gospodarstwo rolne i dom w Z. stały się wyłączną własnością jego syna. Przy tym niedopuszczalną dowolnością było objęcie stwierdzeniem organu I instancji również Katarzyny C., która była osobą obcą dla zmarłej żony Włodzimierza P. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie, ponieważ stan sprawy w ogóle nie odpowiadał hipotezie normy prawnej.
Skarga ta została rozpoznana przez Prezydenta Miasta Krakowa, który w dniu 3 czerwca 1982 r. wydał decyzję nr 53/82, mocą której - na podstawie art. 200 par. 2 Kpa - uchylił wydane wcześniej decyzje i umorzył postępowanie w sprawie, uznając skargę w całości za słuszną, ponieważ materiał dowodowy nie dawał podstaw do cofnięcia uprawnień do lokalu, a organy administracji zbyt pochopnie uznały, że skarżący zajmują dwa mieszkania, ponieważ mieszkanie w Z. należy do syna Włodzimierza P.
Od tej decyzji odwołał się do Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska pełnomocnik Bolesławy T., wnosząc o uchylenie tej decyzji, ponieważ oparta jest ona n błędnej ocenie materiału dowodowego. W szczególności ponowił zarzut zamieszkiwania Włodzimierza P. i Katarzyny C. na stałe w Z., co oznacza, że mają oni faktycznie dwa mieszkania.
Organ odwoławczy nie uwzględnił przesłanek odwołania i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy swą decyzją nr MGO/087-K-193/82 z dnia 31 sierpnia 1982 r., uznając stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa za uzasadnione w świetle stanu faktycznego sprawy.
Decyzję tę adwokat Jerzy P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 21 ust. 1 prawa lokalowego i ponawiając argument, że Włodzimierz P. i Katarzyna C. "faktycznie stale zamieszkują w Z.", a ich powrót do spornego lokalu w Krakowie miał tylko znaczenie taktyczne.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśniono, że Bogusława T. jest właścicielką spornego lokalu i zajmuje jego część w postaci 1 pokoju na parterze, natomiast dwa pozostałe pokoje i kuchnię zajmują Katarzyna C. wraz z Włodzimierzem P. oraz inny najemca. Dom stanowi współwłasność 3 osób na zasadzie wyodrębnienia własności poszczególnych lokali mieszkalnych i administrowany jest przez Teresę S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga pełnomocnika Bogusławy T. jest nieuzasadniona, ponieważ decyzje obu instancji administracyjnych wydane w zwykłym /pierwotnym/ postępowaniu administracyjnym, orzekające o cofnięciu uprawnień do spornego lokalu, były wadliwe, a zatem słusznie Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 200 par. 2 Kpa przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego są wprawdzie decyzje administracyjne wydane w postępowaniu przewidzianym w art. 200 par. 2 Kpa, to jednak oceny ich legalności nie można oderwać od oceny legalności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, jest to bowiem ta sama sprawa administracyjna, w której ocena legalności decyzji wcześniejszych warunkuje ocenę decyzji późniejszych. Organy administracyjne orzekające w postępowaniu zwykłym przyjęły na podstawie pisma Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia 7 lipca 1981 r., że Włodzimierz P. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w Z. i wraz z Katarzyną C. zamieszkuje w budynku będącym własnością jego zmarłej żony, gdzie są zameldowani na pobyt czasowy. W związku z tym uznano, że zachodzą okoliczności przewidziane zarówno w art. 43 prawa lokalowego /oboje faktycznie nie zajmują lokalu w Krakowie/, jak i z art. 21 ust. 1 tej ustawy /zajmują dwa lokale mieszkalne/.
Rozumowaniu temu można zarzucić istotną wadliwość, ponieważ:
1/ współwłasność gospodarstwa rolnego, wynikająca również z wypisu z rejestru gruntów /nr jednostki rejestrowej 80/, nie określa tytułu własności budynku mieszkalnego, który w tym wypisie określony jest jako własność zmarłej żony, a nie współwłasność Włodzimierza P. i jego żony. Akta sprawy pozwalają stwierdzić, że kwestia tytułu prawnego Włodzimierza P. do tego domu mieszkalnego w ogóle w postępowaniu administracyjnym nie została wyjaśniona. Jeżeli jednak stanąć na gruncie par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /Dz.U. 1972 nr 31 poz. 215 ze zm./, należałoby uznać, że budynki - jako części składowe gospodarstwa - objęte są również współwłasnością. kwestię tę jednak należałoby wyjaśnić i rozpatrywać przy uwzględnianiu przepisów kodeksu cywilnego o dziedziczeniu gospodarstw rolnych i wyjaśnień Włodzimierza P., że nie ma on uprawnień ustawowych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w związku z czym gospodarstwo prowadzi jego syn - Aleksander, który w całości zajmuje również dom mieszkalny.
2/ Powyższe uwagi, jedynie mające na celu zwrócenie uwagi na błędy pierwotnego postępowania wyjaśniającego, nie mogą jednak odnosić się do Katarzyny C., a zatem do niej w ogóle nie mógł mieć zastosowania art. 21 ust. 1 prawa lokalowego.
3/ Przepis ten jednak nie miał zastosowania również do Włodzimierza P., nawet przy ustaleniu, że jest on współwłaścicielem również domu mieszkalnego w Z.; miejscowość ta bowiem nie jest objęta wykazem miejscowości, w których obowiązuje najem na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, wobec czego nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 21 ust. 1 zdanie pierwsze prawa lokalowego. W przepisie tym wprawdzie /wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze Włodzimierza P. i Katarzyny C./ chodzi nie o jedną miejscowość objętą takimi przepisami, lecz o zajmowanie przez tę samą osobę dwóch lub więcej lokali w jakiejkolwiek miejscowości objętej tymi przepisami, choćby każdy z nich znajdował się w innej, nie ma to jednak wpływu na wyłączenie zastosowania tego przepisu w sprawie.
4/ Tym bardziej nie mógł być w tej sprawie zastosowany przepis ujęty w zdaniu drugim art. 21 ust. 1 prawa lokalowego, ponieważ zwrot "niezależnie od tytułu prawnego ich zajmowania" oznacza, że nie chodzi tu o zajmowanie faktyczne /a tym bardziej zamieszkanie/, lecz o tytuł prawny do zajmowania. Ponadto mówi się tu o "budynku stanowiącym własność jednostki gospodarki uspołecznionej lub pozostającym w jej zarządzie", a takie okoliczności nie zachodzą ani wobec domu w Krakowie /z akt sprawy wynika, że jest on własnością osób fizycznych i jest zarządzany przez osobę fizyczną/, ani - tym bardziej - wobec domu w Z.
5/ Z kontekstu, w jakim użyto w art. 21 ust. 1 prawa lokalowego słowa "zajmować", należy wnioskować, że występuje ono w dwóch znaczeniach: faktycznym, to jest określającym sytuację, w której jedna osoba ma tytuły prawne i w rzeczywistości wykorzystuje dla swoich celów dwa lokale, oraz ocennym, odnoszącym się do sytuacji, w której jedna osoba wprawdzie dysponuje tytułami prawnymi do zajmowania więcej niż jednego lokalu, jednak nie musi to być równoznaczne z ich faktycznym zajmowaniem i może mieć sens pejoratywny "blokowania" lokalu.
W rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że Włodzimierz P. /a tym bardziej Katarzyna C./ dysponuje tytułami prawnymi do obu omawianych lokali, a zatem nie mógł być objęty hipotezami tego przepisu. Wyjaśnić także trzeba, że w takiej sytuacji nie można było orzekać równocześnie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 43 prawa lokalowego z powołaniem się na przesłankę faktycznego niezajmowania lokalu. Jeżeli bowiem przyjąć znaczenie faktyczne "zajmowania", to odpowiednia przesłanka z art. 43 pozostaje w sprzeczności z takim znaczeniem hipotezy art. 21 ust. 1., Przesłanka ta może ewentualnie korespondować z sensem ocennym "zajmowania" z art. 21 ust. 1, wymaga to jednak udowodnienia przez organ, że dana osoba dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu.
6/ Po wyjaśnieniu, że art. 21 ust. 1 prawa lokalowego nie mógł mieć zastosowania w sprawie, należy ustosunkować się do dopuszczalności skorzystania przez organy administracji z art. 43 tej ustawy. W decyzji organu I instancji z dnia 10 grudnia 1981 r. mówi się, że adresaci tej decyzji w lokalu przy ul. K., "faktycznie nie zamieszkują, a są zameldowani na pobyt czasowy w Z.". W sformułowaniu tym zawarta jest sprzeczność, ponieważ każda osoba przebywająca poza miejscem stałego zamieszkania, jest obowiązana zameldować się przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia pod nowy adres /art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz.U. nr 14 poz. 85/, przy czym art. 7 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że pobytem czasowym jest przebywanie pod oznaczonym adresem "bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego" pod innym adresem. Decydujące znaczenie zatem ma zamiar osoby zobowiązanej i w żadnym wypadku faktu zameldowania nie można łączyć z kwestią uprawnień do lokalu /art. 4 ust. 2 tej ustawy/.
Błędny jest zwłaszcza wniosek wyciągnięty z faktu, że ktoś zameldowany na pobyt czasowy w jednej miejscowości, nie zamieszkuje w innej miejscowości, ponieważ właśnie czasowa zmiana miejsca zamieszkania rodzi obowiązek zameldowania, co jednak nie oznacza, że zainteresowany zrezygnował z zajmowanego lokalu w miejscu stałego pobytu, a pojęciem zajmowania lokalu posługuje się art. 43 prawa lokalowego. A zatem "fakt niezamieszkiwania w lokalu" w Krakowie i "ustalenie faktycznego miejsca pobytu" w Z. nie dawały organom administracji dostatecznych podstaw do skorzystania z art. 43 prawa lokalowego wobec Katarzyny C. i Włodzimierza P. Podstawą faktyczną do jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że ktoś lokalu faktycznie nie zajmuje /co nie jest tożsame z pojęciem "nie zamieszkuje"/, to znaczy, że z danym lokalem przestał łączyć swe interesy życiowe. Nie ma w takim wypadku znaczenia, jak długo dana osoba przebywa poza swym mieszkaniem /np. praca za granicą lub w innym mieście w kraju przez czas oznaczony/; istotne jest jedynie to, że mieszkanie to pozostaje nadal miejscem, do którego osoba ta może w każdym czasie powrócić, nie mając innego stałego punktu związania swych interesów bytowych.
W świetle tych wyjaśnień trafna i zgodna z prawem była decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 1982 r. wydana na podstawie art. 200 par. 2 Kpa, uznająca poprzednie postępowanie i wydane decyzje za wadliwe w całości i przywracająca w rozpatrywanej sprawie statum quo ante. Skarga na tę decyzję i utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji z dnia 31 sierpnia 1982 r., powracająca do argumentacji nawiązującej do art. 21 ust. 1 prawa lokalowego, nie zasługiwała na uwzględnienie, co wynika z wcześniejszych rozważań.
W związku z tym skargę tę należało oddalić zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.