Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 maja 1991 r. nr GK.gw.8224/K/16/20/91 Wojewoda W-ki stwierdził, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm./ gmina Ł. nabyła nieodpłatnie własność nieruchomości zabudowanych, położonych w miejscowości J., oznaczonych jako działki:
1/ nr 423, KM-1 o powierzchni 500 m2 - udział 1/4 działki, 2/ nr 117, KM-1 o powierzchni 400 m2, 3/ nr 126, KM-1 o powierzchni 2800 m2, 4/ nr 140, KM-1 o powierzchni 9300 m2, 5/ nr 350, KM-1 o powierzchni 1100 m2, 6/ nr 425, KM-1 o powierzchni 200 m2, 7/ nr 428, KM-1 o powierzchni 600 m2, 8/ nr 435, KM-I o powierzchni 2500 m2, opisane w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości nr 12 i 13, a pozostające w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Ł. Od decyzji tej odwołała się wymieniona Spółdzielnia, zarzucając sprzeczność decyzji z przepisami art. 2 ust. 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ oraz naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej w decyzji ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez przyjęcie, że mienie objęte decyzją należało uprzednio do rad narodowych i ich terenowych organów wykonawczych. Podano, że Spółdzielnia z własnych środków finansowych przeprowadziła remont i adaptację znajdujących się na omawianych działkach obiektów budowlanych, służących mieszkańcom gminy Ł. Nie stanowiły natomiast one nigdy własności rad narodowych i ich organów wykonawczych.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia 21 sierpnia 1991 r. nr KKU-489-1/89 stwierdziła niedopuszczalność wniesionego odwołania, powołując się na art. 134 Kpa. W uzasadnieniu podano, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest niezasadny. Uznano, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r. właścicielem omawianego mienia był Skarb Państwa, co nie wyklucza, że mienie to w rozumieniu art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy należało do podmiotów w rum określonych. Podkreślono, że przez nabycie własności nieruchomości należy rozumieć nabycie także części składowych, takich jak budynki /art. 46 i art. 48 Kc/. Uznano także za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wymienionej w odwołaniu, wskazując, że ust. 1 i 2 tego artykułu dotyczą tylko państwowych osób prawnych, a Spółdzielnia taką osobą nie jest, natomiast przepisy ust. 4 i 8 omawianego artykułu utrzymują prawo użytkowania przysługujące Spółdzielni W konsekwencji uznano, że kwestionowana decyzja niczego nie zmienia w prawach i obowiązkach Spółdzielni jako użytkownika, a zatem Spółdzielni nie przysługują przymiot strony /art. 28 Kpa/.
Postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zaskarżyła Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 28 Kpa oraz art. 46 i art. 48 Kc przez przyjęcie, że Spółdzielnia nie miała interesu prawnego w składaniu odwołania, oraz przez błędną interpretację tych przepisów. Zarzucono także naruszenie art. 2 ust. 2 powołanej w decyzji ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez nieodpłatne przekazanie na własność gminy Ł. budynków wybudowanych przez Spółdzielnię.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, uznając, że nie wnosi ona nowych okoliczności. Podkreślono przy tym, że Spółdzielnia nie została pozbawiona praw, w tym prawa do domagania się zwrotu nakładów poczynionych na skomunalizowanych nieruchomościach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Ł., wniesionego od decyzji Wojewody W-kiego. Należało więc rozważyć, jakie przesłanki uzasadniają wydanie takiego postanowienia.
Przepis art. 134 Kpa, stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, nie określa przesłanek wydania takiego postanowienia. Wynikają jednak one z innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiących o toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania /np. art. 15 i art. 127 par. 1, 3, 4 Kpa/. Niekiedy przesłanki takie mogą wynikać z innego aktu ustawowego, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie wymaga szerszych rozważań, gdyż żadna z ustaw mających w tej sprawie zastosowanie takiego przepisu nie zawiera.
Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zachodzi wówczas, gdy wyczerpany już został tok instancji /art. 127 par. 1 Kpa/ lub gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie nie przysługuje /art. 127 par. 3 i 4 Kpa/. Odwołanie jest niedopuszczalne także wówczas, gdy wniesione zostało przez osobę oczywiście nie legitymującą się przymiotem strony w sprawie, w której kwestionowana tym odwołaniem decyzja została wydana. Już z powyższego wynika, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, i nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wniosku o niedopuszczalności odwołania natomiast nie można wyprowadzać z oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, skoro w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego.
Odnosząc te ogólne stwierdzenia do postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, będącego przedmiotem skargi, należało dojść do wniosku, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było wynikiem uznania zarzutów podniesionych w odwołaniu za niezasadne. W wyniku oceny tych zarzutów bowiem Komisja uznała, że wydana w tej sprawie decyzja Wojewody W-kiego niczego nie zmienia w prawach i obowiązkach użytkownika, jakim jest Spółdzielnia, a zatem nie przysługuje jej przymiot strony /art. 28 Kpa/. Stanowisko Komisji pomija twierdzenie Spółdzielni, która uznaje się za właściciela obiektów budowlanych położonych na gruncie objętym decyzja komunalizacyjną. Ten aspekt sprawy, niezależnie od zasadności twierdzenia Spółdzielni, sprawia, że w świetle art. 28 Kpa ma ona przymiot strony. Według bowiem procesowego pojęcia strony, utrwalonego w orzecznictwie sądu administracyjnego i przyjmowanego w większości w literaturze przedmiotu, samo przekonanie podmiotu o tym, że ma on interes prawny, który powinien być chroniony, daje podstawę do uznania go za stronę.
W rozpoznawanej sprawie wyrazem tego przekonania Spółdzielni jest twierdzenie o przysługującym jej prawie własności obiektów budowlanych, wyłączającym możliwość ich objęcia decyzją komunalizacyjną. W takiej sytuacji zaś dopiero zebranie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego w tym zakresie pozwalałoby rozstrzygnąć w decyzji, czy interes Spółdzielni jest istotnie chroniony prawem, czy też nie.
Z tych względów zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z powołanymi przepisami postępowania administracyjnego, wobec czego Sąd je uchylił na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 208 Kpa.