Uzasadnienie
Wojewoda (...) decyzją nr 44190 /znak: G.2.4.7224/21/92/94/RL/ z dnia 24 maja 1994 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, odmówił przekazania Gminie (...) na podstawie art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32,poz. 191 ze zm./ nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. O.P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb ewid. 2-09-05 jako działki nr 1/8, 1/10 i 1/12 o łącznej powierzchni 28 220 m2.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Gminy (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o komunalizację wymienionych działek, oznaczonych w zaktualizowanej ewidencji gruntów numerami 47-52, 59, 61, 63, 65, 67-71, o łącznej powierzchni 19 481 m2, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania, Zarząd polemizuje ze stanowiskiem organu, iż nieruchomość nie podlega komunalizacji na podstawie art. 14 powołanej ustawy. Wniosek Zarządu Gminy o przekazanie został złożony w dniu 23 listopada 1991 r. Nieruchomość, wywłaszczona w latach siedemdziesiątych, decyzją z dnia 23 maja 1979 r. została przekazana w użytkowanie Zakładom Mechanicznym "U." na cele rozbudowy. Plan realizacyjny rozbudowy Zakładów, zatwierdzony decyzjami z 1980 i 1982 r., nie objął swym zasięgiem terenu będącego przedmiotem wniosku. Teren ten stał się zapleczem budowy inwestora i wykonawców, a stojące tam budynki wykorzystano na składy, magazyny i pomieszczenia hotelowe. Po przerwaniu budowy budynki te ulegają dewastacji, natomiast na żądanie niektórych byłych właścicieli Kierownik Urzędu Rejonowego w W. dokonał zwrotu pięciu działek poprzednim właścicielom, przy czym grunty te położone są na terenie będącym przedmiotem niniejszej sprawy. Podstawą zwrotu była okoliczność, że grunty te nie są wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przyznając, iż Zakładom przysługuje prawo zarządu, odwołujący się podważa okoliczność, że grunt stanowiący działki jest zabudowany. Stanowi on nieruchomość wywłaszczoną około 20 lat temu, zabudowaną budynkami jednorodzinnymi, które wskutek nieprawidłowej eksploatacji uległy zniszczeniu, a pozostałe jeszcze 3 budynki są zrujnowane i w lichym stanie technicznym służą jako magazyny. Nieruchomość ta nie jest w żaden sposób związana z funkcjonowaniem Zakładów ani obecnie, ani w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zatwierdzony uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. Rady Miasta W. wyznacza temu terenowi funkcję mieszkaniowo-usługową, infrastruktury miejskiej. Nie był on nigdy przeznaczony pod komunikację i strefę ochronną /te funkcje spełnia teren działki przyległej/, a jego wywłaszczenie wynikało ze zbyt szeroko określonej lokalizacji inwestycji, która nie znalazła później odbicia w planie realizacyjnym. Zakłady nie są zainteresowane wykorzystaniem gruntów, których władania zrzekły się na rzecz Gminy, i nie złożyły wniosku o uwłaszczenie.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU-865/94 z dnia 21 listopada 1994 r. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, uzasadniając swe rozstrzygnięcie tym, że w orzecznictwie Komisji przyjęto pogląd, iż na podstawie art. 14 ustawy komunalizacyjnej nie mogą być przekazywane gminom nieruchomości zabudowane. Wynika on z wykładni tego przepisu, w którym użyto określenia, iż przekazuje się "grunty" należące do przedsiębiorstw państwowych, nie wykorzystane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Drugą przeszkodą jest nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwa państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntów, pozostających dotychczas w ich zarządzie, i własności budynków wzniesionych na tych gruntach. Nabyte prawa /własności budynków i użytkowania wieczystego gruntów/ podlegają ochronie na zasadach określonych w prawie cywilnym. Jednym z podstawowych atrybutów obu praw jest prawo posiadania ich przedmiotu /ius possidendi/. Oznacza to, że z dniem 5 grudnia 1990 r. przepis art. 14 ustawy komunalizacyjnej stracił znaczenie praktyczne /został ograniczony do gruntów nie będących w tym dniu w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, ale stanowiących składnik ich majątku, tj. gruntów, do których przepisy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464 - nie mogły być stosowane/.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina (...), zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Zarząd Gminy, powołując się na ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, zwraca uwagę na wyraźne sprzeczności. Pierwotnie uznano, że nieruchomość jest przeznaczona pod usługi administracyjne, po czym w decyzji z dnia 21 listopada 1994 r., oparłszy się na poprzedniej argumentacji, dodano, że teren jest przeznaczony pod ciągi komunikacyjne i częściowo pod strefę ochronną Zakładów. Komisja nie ustosunkowała się do tych sprzeczności oraz do korekty obszaru nieruchomości, który zmniejszono do 19 481 m2. Już w odwołaniu skarżący powoływał nowe okoliczności w postaci dokonywanych zwrotów nieruchomości poprzednim właścicielom z powodu ich niewykorzystania zgodnie z przeznaczeniem i domagał się oceny, czy obecnie nieruchomość może być uznana za zabudowaną, skoro znajdują się na niej trzy zrujnowane domy jednorodzinne. Nie uwzględniono także zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, który nieruchomość tę przeznacza obecnie pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Pomijając w uzasadnieniu te kwestie /w rozstrzygnięciu Komisja używa nieaktualnych oznaczeń i wielkości powierzchni/, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wyjaśniła - jak tego wymaga art. 107 par. 3 Kpa - przyczyn, dla których odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej pominiętym dowodom, mającym istotne znaczenie. Wątpliwości podniesione przez skarżącego nie zostały wyjaśnione, a są one istotne, skoro - według twierdzeń Komisji - tylko z powodu zabudowy gruntu odwołanie nie mogło być uwzględnione. Ponadto w pierwszej decyzji uchylającej decyzję Wojewody Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nakazała rozpatrzenie, czy przynajmniej nie zabudowana część nieruchomości nie nadaje się do przekazania, lecz Wojewoda nie ustosunkował się do tego i nie rozpoznał sprawy pod tym kątem. Komisja nie zauważyła tego faktu, co świadczy o niezbyt wnikliwym rozpatrzeniu odwołania. Skarżący nie podziela także poglądu Komisji o utracie znaczenia praktycznego przez przepis art. 14 ustawy komunalizacyjnej po wejściu w życie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (...) Skarżący ocenia, iż wszystkie wywody Komisji co do zabudowania gruntów i ochrony ius possidendi /w nin. sprawie nie ma umowy o użytkowaniu wieczystym, Zakłady bowiem nie wystąpiły o uwłaszczenie/ miałyby sprowadzić kwestię w istocie do kategorii ekonomicznych. Przepis art. 14 nie wspomina o ekonomii, nie został uchylony, obowiązuje nadal i wnioski o przekazanie własności powinny być rozpatrywane zgodnie z jego treścią, tym bardziej że w tej sprawie Zakłady zrzekły się dobrowolnie swego prawa posiadania, chronionego przepisami prawa cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Gminy (...) zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za słuszne.
W pierwotnym wniosku Gminy z dnia 23 listopada 1991 r., uzupełnionym następnie pismem Zarządu z dnia 12 października 1992 r. /nr B.I.257/92/, Gmina domagała się przekazania terenu o powierzchni 28 220 m2, podając aktualne oznaczenie gruntu w ewidencji. Ze względu na zwrot w październiku i listopadzie 1993 r. poprzednim właścicielom działek, w odwołaniu z dnia 6 czerwca 1994 r. od decyzji Wojewody z dnia 24 maja 1994 r. skarżący dokonał korekty powierzchni terenu, zmniejszając ją do 19 481 m2 i powołując aktualne oznaczenia działek w ewidencji gruntów. Do ograniczenia przedmiotu - jak słusznie zarzuca skarżący - organ odwoławczy się nie ustosunkował, mimo że w konkretnej sytuacji, wobec znacznego zmniejszenia areału dochodzonego gruntu oraz podziału i nowego oznaczenia działek, zachodziła konieczność ustalenia, na których z piętnastu działek znajdują się budynki i czy istotnie ich stan techniczny pozwala na wykorzystywanie ich przez Zakłady Mechaniczne na dotychczasowe cele.
Podanie w odwołaniu nowych okoliczności wymagało uchylenia decyzji organu I instancji i przeprowadzenia przez Wojewodę wnikliwego postępowania pozwalającego na ocenę stanu spornej nieruchomości, jak również ocenę, czy jest ona wykorzystywana zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Pogląd wyrażony przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż art. 14 ustawy komunalizacyjnej /ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ odnosi się do nieruchomości gruntowych nie zabudowanych, jest trafny, jednakże podnoszone przez stronę skarżącą w toku postępowania okoliczności wymagały wyjaśnienia ze względu na szczególną sytuację powstałą w niniejszej sprawie, a polegającą na tym, że usytuowane na gruncie obiekty stanowią wywłaszczone w latach siedemdziesiątych budynki jednorodzinne, które częściowo zostały wyburzone bądź rozebrane, częściowo są opuszczone /nie ustalono, z jakich powodów/, a tylko niektóre /według twierdzeń skarżącego na spornych działkach znajdują się trzy/ nadają się do użytku.
Podniesienie tych okoliczności w odwołaniu Zarządu Gminy, zgodnie z art. 7 i 77 par. 1 Kpa, nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy oraz dokonania oględzin w celu ustalenia charakteru nieruchomości, rodzaju i stanu zabudowy i wykorzystania obiektów. Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia wymagało uwzględnienia w nim elementów wskazanych w art. 107 par. 3 Kpa. Już tylko z tych względów decyzja ostateczna oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.
Zakłady Mechaniczne "U.", posiadające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie sporną nieruchomość, nabyły ex lege prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynków. Nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, iż nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wyłącza komunalizację na podstawie art. 14 ustawy komunalizacyjnej. Przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ nie wyłączają stosowania art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, jeśli tylko powstaną warunki przewidziane w ostatnim z powołanych przepisów, dające podstawę do wydania konstytutywnej decyzji o przekazaniu nieruchomości gminie.
Rozpoznając sprawę, Sąd zważył, iż ze znajdującego się w aktach porozumienia z dnia 29 kwietnia 1993 r., zawartego pomiędzy Gminą (...) a Zakładami Mechanicznymi "U.", ewidentnie wynika zamiar zrzeczenia się przysługujących do nieruchomości praw. Nabycie praw na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. następuje wprawdzie ex lege, lecz ustawodawca w jej art. 2b ust. 1 przewidział możliwość zrzeczenia się tych praw przy odpowiednim zastosowaniu art. 179 kodeksu cywilnego. Ujawnienie w toku postępowania takiego zamiaru Zakładów wymagało podjęcia czynności z udziałem Zakładów, które - aby zrzeczenie to mogło być skuteczne - musiały skorzystać z formy aktu notarialnego i uzyskać zgodę Kierownika Urzędu Rejonowego. W toku postępowania Zakłady nie wyraziły stanowiska w tym przedmiocie.
Rezygnacja z korzystania z gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe, w połączeniu z przeznaczeniem nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego i usługowego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego /na który powołuje się skarżący, a co nie zostało wyjaśnione w toku postępowania komunalizacyjnego/, może - zwłaszcza po wyjaśnieniu kwestii stanu budynków - skłaniać do stanowiska, iż grunt ten nie jest wykorzystany zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Za wykorzystanie w rozumieniu art. 14 ustawy komunalizacyjnej nie można uznać samego faktu zorganizowania w trzech budynkach jednorodzinnych, usytuowanych na prawie 2-hektarowej działce, pomieszczeń magazynowych, zwłaszcza gdy się uwzględni, iż grunt ten w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a według twierdzeń skarżącego i załączonych dokumentów działki sąsiadujące ze sporną nieruchomością zostały zwrócone poprzednim właścicielom na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżona decyzja ostateczna oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody z dnia 24 maja 1994 r., jako naruszające prawo materialne i procesowe, podlegały uchyleniu na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, mających zastosowanie na zasadzie art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.