Uzasadnienie
Jakkolwiek przepisy o wydawaniu zaświadczeń zostały zamieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego /dział VII/, problematyka ta wykracza poza zakres pojęciowy procedury administracyjnej jurysdykcyjnej. Ta odrębność została wyraźnie podkreślona w art. 1 par. 1 Kpa, który odróżnia postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /pkt 1/ od postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń /pkt 4/.Mimo jednak tej odrębności, przepisy działu VII Kpa nie zawierają "własnych" uregulowań procedury wydawania zaświadczeń, co w doktrynie słusznie ocenia się jako wynik samego charakteru zaświadczenia. Nie tworzy ono ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Zaświadczenie ma potwierdzać określone fakty lub stan prawny, przy czym ustawodawca jednoznacznie ograniczył możliwość wydawania przez organ zaświadczeń do sfery faktów lub stanu prawnego "wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" /art. 218 par. 1 Kpa/.
Wobec tego czynności organu przy wydawaniu zaświadczeń są maksymalnie uproszczone, są czynnościami faktycznymi i to także wówczas, gdy organ uznał za konieczne przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić "w koniecznym zakresie" postępowanie wyjaśniające /art. 218 par. 2 Kpa/. Mimo, że przepisy o wydawaniu zaświadczeń nie zawierają własnych przepisów proceduralnych, za znamienne można uznać brak w nich odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nawet tam, gdzie ustawodawca mówi o potrzebie wyjaśnienia sprawy, używa zwrotu "postępowanie wyjaśniające", a nie dowodowe, i nie odsyła do przepisów procedury ogólnej.
Również wówczas, gdy mówi o formie odmowy i środkach jej zaskarżania, jakkolwiek określa tę formę jako postanowienie, a środek zaskarżenia jako zażalenie, nie nawiązuje w najmniejszym choćby stopniu do postanowień i zażaleń w rozumieniu art. 123-126 i art. 141-144 Kpa.
To milczenie ustawodawcy skłoniło doktrynę do sformułowania poglądu, który skład orzekający w sprawie niniejszej uznaje za słuszny i aktualny, że w stosunku do wydawania zaświadczeń tylko "odpowiednio" stosuje się przepisy postępowania administracyjnego /Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa-Poznań 1995 str. 554/. Zdaniem doktryny, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń "powinno mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego" /B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992, str. 359/, a samo zaświadczenie ocenia się jako środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji, nie zaś jako akt administracyjny /M. Wierzbowski: Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1981 z. 1 str. 46/.
Powyższe rozważania pozostają w bezpośrednim związku z kwestią dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Już pod rządami przepisów działu VI Kpa /zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego/ Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zaświadczeń; orzeczenia te cytują obszernie B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 1996 str. 834. Zdaniem Sądu, orzeczenia te w całości zachowały aktualność. Pewne wątpliwości jednak mogą pojawiać się na gruncie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w odniesieniu właśnie do postanowień o odmowie wydania zaświadczeń /art. 219 Kpa/. Przepis ten głosi, że sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające co do istoty sprawy.
Takie sformułowanie przepisu, a także kontekst, w jakim został on sformułowany, po decyzjach administracyjnych, a przed postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym, nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o postanowienia w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, dotyczące "poszczególnych kwestii" wynikających w toku postępowania /art. 123 par. 2 Kpa/. Jak już wcześniej przedstawiono, wydawanie zaświadczeń nie należy do ogólnego postępowania administracyjnego, wobec czego trudno byłoby uznać, że przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o NSA może mieć zastosowanie szersze od wyrażonego werbalnie w ustawie i obejmować takie postanowienia, o których mowa w art. 219 Kpa /tak B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 1996 r., str. 839/. Pomimo więc zbieżności oznaczenia formy i środka zaskarżenia Sąd uznał, że postanowienia wymienione w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA nie obejmują postanowień wydawanych na podstawie art. 219 Kpa, te ostatnie bowiem nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Brak spełnienia tego kryterium podstawowego czyni zbędnymi rozważania o wtórnych kryteriach dopuszczalności skargi, wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA.
Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odrzucił jako niedopuszczalną skargę Andrzeja U. na postanowienie Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego byłego Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w Cz. W przedmiocie zaś "pytania drugiego" poruszonego w skardze skargę odrzucił z tego powodu, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a skarga nie nosiła cech skargi na bezczynność organu. Gdyby jednak nawet takie cechy nosiła, również taka skarga byłaby niedopuszczalna. Wynika to z faktu, że bezczynność organu dotyczy załatwienia sprawy. Sporne w omawianym wypadku jest wydanie zaświadczenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność dotyczyłaby wydania zaświadczenia i w razie uwzględnienia skargi sąd musiałby wydać orzeczenie zobowiązujące organ do załatwienia sprawy "w przedmiocie wydania zaświadczenia".
Jak już jednak zostało powiedziane wcześniej, art. 16 ust. 1 omawianej ustawy o NSA nie przewiduje skargi na zaświadczenie, a art. 17 tej ustawy, traktujący o zakresie skarg na bezczynność, odwołuje się właśnie do niektórych przypadków określonych w jej art. 16 ust.
1. Gdyby więc nawet uznać dopuszczalność skargi na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na zasadzie i art. 16 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 219 Kpa, niedopuszczalna byłaby skarga na bezczynność w takiej sprawie; byłaby to bowiem w istocie skarga w przedmiocie wydania zaświadczenia, a takiej nie przewiduje art. 16 ust. 1 powyższej ustawy.