Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93

Teza

1. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
2. Bank Gospodarki Żywnościowej, będący wierzycielem Państwowego Gospodarstwa Rolnego w likwidacji nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego mienia tego gospodarstwa.

Uzasadnienie

Decyzją z 30 grudnia 1991 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy B. Wojewoda K. przekazał nieodpłatnie na własność Gminie nieruchomość rolną położoną we wsi P., składającą się z działek o łącznej powierzchni 201,01 ha, uregulowaną w księdze wieczystej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda K. uznał zasadność wniosku Wójta Gminy, wykonującego uchwałę Rady Gminy B., o przekazanie nieruchomości na cele zabudowy mieszkalno-pensjonatowej, rekreacyjno-sportowej oraz wypoczynkowej.

Na wniosek Wójta Gminy B. z 27 października 1992 r. powyższą decyzję zmieniono na podstawie art. 155 Kpa w ten sposób, że przekazaniu nieodpłatnie na własność Gminy B. podlega nieruchomość położona we wsi P., wraz z budynkami i urządzeniami towarzyszącymi wyciągu narciarskiego, składająca się z działek o łącznej powierzchni 201,01 ha, uregulowana w księdze wieczystej i opisana w kartach inwentaryzacyjnych.

Zmianę decyzji Wojewoda uzasadnił przepisami art. 48 i art. 141 Kc, że własność nieruchomości /gruntu/ rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z gruntem w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, które nie mogą być odrębnym przedmiotem własności.

Od obu decyzji odwołał się Bank Gospodarki Żywnościowej Oddział Operacyjny w L. zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), art. 18a i art. 49 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz par. 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, a ponadto naruszenie praw strony.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podnosi, że skomunalizowana nieruchomość stanowiła mienie Państwowego Gospodarstwa Rolnego, którego nie można uznać za mienie państwowe służące użyteczności publicznej. Uszczuplenie masy likwidowanego przedsiębiorstwa godzi w interesy Banku jako wierzyciela. Ustawa dopuszczając komunalizację mienia nie może być stosowana w oderwaniu od systemu norm prawnych. Majątek likwidowanego przedsiębiorstwa podlega szczególnym rygorom ze względu na interesy wierzycieli; ich interesy chronią przytoczone wyżej przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym, w myśl których majątkiem likwidowanego przedsiębiorstwa można zadysponować dopiero po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu roszczeń wierzycieli. Nieodpłatne przekazanie części likwidowanego przedsiębiorstwa uszczupla jego masę majątkową powodując znaczące obniżenie wartości majątku, co czyni dłużnika strony skarżącej niewypłacalnym. Ponadto komunalizacja narusza przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Od 1 stycznia 1992 r. jedynym dysponentem majątku likwidowanych PGR jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Odwołanie od decyzji Wojewody K. z 12 listopada 1992 r. wniosły Spółka A. SA w S. i Zakładowy Klub Sportowy ZKS w S. wnosząc o uchylenie jej jako naruszającej prawo. Według twierdzeń odwołujących się obiekt został wybudowany przez Spółkę A. w S. jako obiekt służący rozwojowi sportu i rekreacji dla młodzieży. Obiekt ten Spółka A. przekazała ZKS w S. do prowadzenia działalności sportowej. Przekazanie tego obiektu na rzecz gminy odbyło się bez wiedzy i udziału podmiotów, które wybudowały urządzenie, a następnie użytkowały je.

Postanowieniem z 4 marca 1994 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że wszystkie trzy odwołania są niedopuszczalne z uwagi na brak przymiotu strony odwołujących się. Krajowa Komisja przyjęła jako bezsporne, że właścicielem nieruchomości w dacie podejmowania decyzji komunalizacyjnej był Skarb Państwa oraz że nieruchomość należała do PGR K. - w likwidacji. Przedmiotowa nieruchomość mogła być skomunalizowana na wniosek zainteresowanej gminy, przy czym do czasu wyłączenia tej nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi podstawę komunalizacji stanowił przepis art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Brak przymiotu strony podmiotów, które złożyły odwołanie, organ uzasadnił tym, iż przejście prawa własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na określoną gminę na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie leży w sferze interesu prawnego osób korzystających z nieruchomości bez tytułu prawnego /ZKS i Spółka A./, podobnie jak nie leży w sferze interesu prawnego wierzycieli państwowej osoby prawnej w likwidacji /BGŻ w L./. Ewentualne roszczenia cywilnoprawne tych osób /np. o zwrot nakładów/, stosownie do treści art. 19 cytowanej ustawy mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Na postanowienie to złożył skargę Bank Gospodarki Żywnościowej Oddział Operacyjny w L., który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu jego niezgodności z prawem. Nieodpłatne przekazanie mienia w sposób istotny uszczupla majątek likwidowanego przedsiębiorstwa powodując obniżenie wartości pozostałego mienia PGR, pogarsza w ten sposób stan wypłacalności dłużnika, przez co zwiększa możliwość nieściągalności udzielonego kredytu. Ponadto przedmiotem przekazania na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może być jedynie całe przedsiębiorstwo, a nie poszczególne składniki jego mienia albo też mienie pozostałe po likwidacji przedsiębiorstwa i po zaspokojeniu jego wierzycieli. Z powyższych względów decyzja Wojewody K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w tym praw strony skarżącej jako wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 126 par. 1 Kpa odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy tylko stronie. Pojęcie strony określa przepis art. 28 Kpa, w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W świetle powyższego uregulowania należy stwierdzić, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Skarżona odwołaniem z 2 grudnia 1992 r. Banku Gospodarki Żywnościowej Oddział Operacyjny w L. decyzja rozstrzyga o komunalizacji gruntu stanowiącego mienie ogólnonarodowe. Komunalizacja mienia państwowego, uregulowana w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a gminą. W postępowaniu komunalizacyjnym organ rozstrzyga kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Stronami postępowania komunalizacyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, jest zatem Skarb Państwa i właściwa gmina. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania komunałizacyjnego obok Skarbu Państwa jest gmina B. Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w K., które użytkowało przedmiotowy grunt, przysługiwały jedynie ograniczone prawa rzeczowe.

Bank Gospodarki Żywnościowej, wywodzący swe prawa do przedmiotowej nieruchomości z racji kredytów udzielonych przedsiębiorstwu, które zostało następnie postawione w stan likwidacji, nie jest stroną w postępowaniu komunalizacyjnym. Roszczenia banku względem podmiotu, który w czasie postępowania komunalizacyjnego został postawiony w stan likwidacji, a którego mienie następnie przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie mogą być zaspokojone w toczącym się postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięte w decyzji. Bank Gospodarki Żywnościowej, udzielający kredytu, roszczenia takie może zgłaszać jedynie w odniesieniu do mienia należącego do przedsiębiorstwa, lecz w innym trybie.

W tej sytuacji należy uznać za słuszne stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zajęte w zaskarżonym postanowieniu, a stwierdzające brak przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym wierzyciela państwowej osoby prawnej w likwidacji, jaką był w tym czasie PGR w K. Skoro odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieść może tylko strona, to postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 4 marca 1993 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez kredytodawcę - tj. Bank Gospodarki Żywnościowej Oddział Operacyjny w L. - jest zgodne z prawem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.