Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. uchylającej orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W Uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że została ona wydana w wyniku wniosku J.B., następcy prawnego byłego właściciela, o ponowne rozpatrzenie sprawy.
We wniosku tym podniesiono m.in., że przedmiotowe orzeczenie administracyjne zostało przekazane za pośrednictwem Urzędu Rejonowego w W. Ponieważ decyzję może przesłać właściwy organ, to poprzez to doręczenie została dokonana interpretacja przepisów w zakresie następstwa prawnego po organie, który wydał orzeczenie tj. Prezydium W. Zdaniem odwołującej własność Wojewody [...] wynikała z ogólnych uwarunkowań kompetencyjno – intertemporalnych. Takie też stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. jest prawidłowa.
Pismem z dnia [...].07.1997 r. Urząd Rejonowy w W. przesłał J.B. jako następczyni prawnej E.P. kopie orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...].08.1949 r.
W dniu [...].08.1997 r. do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie J.B. od orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...].08.1949 r.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].08.1997 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu [...].09.1999 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek Sekretarza [...] w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.1997 r. z uwagi na przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, bowiem decyzja ta został a wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...].11.1999 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.1997 r.
Prezes Rady Ministrów postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.1999 r. – po rozpatrzeniu negatywnego sporu kompetencyjnego w którym organ wojewódzki wywodził, że będąc ogólnym następcom prawnym Prezydium Rady Narodowej W. nie może być jednocześnie organem wyższego stopnia właściwym do badania legalności,,swojej" decyzji – orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. – stwierdził, że Prezydium Rady Narodowej W. było organem stopnia wojewódzkiego, zatem zgodnie z art. 157 § 1 Kpa w związku z art. 17 Kpa oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) organem wyższego stopnia będzie właściwy w sprawie minister, jak również jego ogólny kompetencyjny następca prawny – czyli Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Tym samym powołane postanowienie potwierdza, że Wojewoda [...] jest następcą prawnym uprzednich organów stopnia wojewódzkiego.
Zatem odwołanie złożone od orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...].08.1949 r. dotyczące nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa powinno być rozpatrzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. skoro w dacie jego wydania organem odwoławczym był Minister Budownictwa będący organem naczelnym, a jego następcą prawnym (po licznych przekształceniach) jest w świetle art. 5 § 1 pkt 4 Kpa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Natomiast zarzuty J.B. stanowią w istocie polemikę z rozstrzygnięciem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...].08.1999 r., którego ocena nie jest przedmiotem sprawy.
Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J.B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. lub o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Decyzji tej zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego w szczególności poprzez naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 8 Kpa.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. stan faktyczny sprawy oraz podniesiono, że zaskarżona decyzja opiera się na postanowieniu wydanym dwa lata później niż korzystna dla skarżącej decyzja Wojewody. Ponadto podniesiono, że postanowienie to rozstrzyga spór nie w zakresie, jakim dotyczy sprawa, lecz w zakresie właściwości do stwierdzenia nieważności,,dekretowych" orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Naczelnej W. z lat pięćdziesiątych.
W związku z tym decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stoją w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania do władz publicznych stanowiącej jeden z istotnych aspektów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa. Podniesiono również, ze kwestia właściwości nie była podnoszona przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ani przez ten Sąd, mimo, że toczyły się przed nim różne postępowania dotyczące przedmiotowego orzeczenia i jego skutków.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym podlega ona rozpoznaniu na podstawie przepisów wskazanej wyżej ustawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie są one zasadne w zakresie naruszenia prawa materialnego oraz Konstytucji RP, a także art. 7 i 8 Kpa.
Natomiast należy uznać, że uzasadnienie decyzji faktycznie sprowadza się do powołania postanowienia Prezesa Rady Ministrów rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej W. dot. własności czasowej, chociaż wydane ono zostało w innej sprawie i na tle innego stanu prawnego.
Takie uzasadnienie narusza przepisy art. 107 § 3 kpa, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygający organ uznając, iż Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r. dot. własności czasowej jest prawidłowe.
Natomiast naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej powoduje nieważność decyzji i to niezależnie od oceny merytorycznej samego rozstrzygnięcia.
Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujących, zaś organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości, co wynika wprost z art. 19 kpa. Powyższe poglądy są utrwalone w orzecznictwie sądu administracyjnego i Sądu Najwyższego i nie budzą żadnych wątpliwości. Dlatego też w sytuacji gdy o prawach obywatela rozstrzyga organ niewłaściwy, który nie posiada do tego kompetencji, decyzje wydane przez ten organ dotknięte są wadą niemożności.
Nie można, więc zarzucić organowi, iż stwierdzając nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy narusza przepisy konstytucji i ogólną zasadę postępowania. To właściwie powołany w skardze art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej stosując zasady, ze organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nakazują wręcz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ nie posiadający prawnej kompetencji do jej wydania.
Zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z póz. zm.) jak i obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego przewidują rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia (por. art. 82 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. oraz art. 127 § 2 kpa).
Żaden też przepis dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie wyłącza też zasady i nie przewiduje innego organu odwoławczego.
W związku z tym w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy w roku 1997 r., wojewoda był organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W. wydającego w dniu [...] sierpnia 1949 r. kwestionowane orzeczenie administracyjne dot. własności czasowej.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż do wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) organizacja administracji państwowej po 1944 r. opierała się na rozwiązaniu przyjętym w okresie międzywojennym i na obowiązującym w tym zakresie ustawodawstwie, tak w zakresie organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego.
W. od powstania Państwa Polskiego miała administrację zorganizowaną w sposób odmienny od innych miast, co uzasadnione było również jej wielkością, jak i rolą jaką pełniła.
Tak jak wskazano wyżej organizacji administracji publicznej w latach 1944-50 opierała się głównie na ustawodawstwie przedwojennym z oczywistymi modyfikacjami ideologicznymi.
W zakresie organizacji administracji rządowej zmiany rozporządzającego Prezydenta RP z mocą ustawy z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie określenia władzy administracji ogólnej (tekst jedn. z 1936 r. Dz. U. Nr 80, poz. 555) wprowadził dekret Polskiego Komitetu Wyznania Narodowego z dnia 21 sierpnia 1944 r. o trybie powoływania władz administracyjnych I i II instancji (Dz. U. Nr 2, poz. 8). Natomiast co do samorządu terytorialnego to do wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z 20 marca 1950 r. obowiązywała ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294) z pewnymi zmianami dokonanymi dekretem PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 14, poz. 74), który to dekret stosownie do art. 36 nie miał zastosowania do W. i L. Zarówno powyższe akty prawne jak i ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st.
Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) sytuowała organ administracji rządowej, jak samorządowej w W. na szczeblu wojewódzkim. Potwierdzała to również ustawa z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych w art. 2 § 2 (tekst. jedn. z 1946 r. DZ.U. Nr 3 poz. 26 z póz. zm.).
Gmina W. na której własność przeszły wszystkie grunty na obszarze W., która rozstrzygała wnioski dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej stosownie do dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była jednostką samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego. Prezydent W. jako reprezentujący gminę Miasto W. wydawał orzeczenia administracyjne, które stosownie do art. 68 ust. 4 ww. ustawy z dnia 23 marca 1933 r. podlegały kontroli właściwego ministra, jako organu bezpośrednio wyższego w rozumieniu art. 82 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.
Z takiego usytuowania pozycji Gminy W. wynika oczywisty wniosek, iż organ wyższego stopnia w roku 1997 r. w stosunku gminy nie mógł być Wojewoda jako organ ustawodawczy na tym samym szczeblu.
Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji odwoławczej przez wojewodę, brzmieniem art. 17 pkt 2 kpa, wojewoda był organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż orzeczenie organu I instancji było wydane przez jednostkę samorządową, która została zlikwidowana po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej
Jednocześnie organ odwoławczy od orzeczeń wydanych przez tę jednostkę rozstrzygał organ naczelny administracji rządowej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygało kwestię właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do aktów dekretowych Prezydium Rady Narodowej W. jako organu jednolitej władzy państwowej powołanego po 1950 r. przyjmując, że wobec przeprowadzonej reformy administracji publicznej w roku 1990 r. wyodrębnionemu terenowej administracji rządowej oraz administracji samorządowej – ogólnie rzecz ujmując - własność organu zdeterminowane jest kwestiami własności gruntu, którego decyzja dotyczy (poz. uchwała Składu Siedmiu Sędziów WSA z 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/96, uchwała składu pięciu sędziów WSA z 15 kwietnia 1996 r. sygn. akt OPK 9/96.
W niniejszej sprawie przedmiotowy grunt stanowi własność skarbu Państwa i nie został ponownie skomunalizowany, pozostaje więc do rozstrzygnięcia problem czy organem właściwym do rozpoznania odwołania może być minister – organ administracji rządowej, czy też samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże kwestie te nie są przedmiotem niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wojewoda nie był właściwym organem do rozpoznania odwołania od przedmiotowego orzeczenia wydanego w roku 1949 przez Prezydenta W. jako reprezentanta Gminy W. będącej jednostką samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego.
Z tych wszystkich względów uznać należy, że zaskarżona decyzja wprawdzie narusza prawo, ale naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynika sprawy, bowiem rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe. W związku z tym sąd na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.