Uzasadnienie
Działając na zasadzie art. 43a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, Zarząd Gminy W. -B. zawiadomił pismem z dnia 11 grudnia 1996 r. Romana i Wandę małżonków W. o wypowiedzeniu wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w W. przy ul. I. nr 38 i zaoferował nową wysokość tej opłaty od dnia 1 stycznia 1997 r., powołując się na nowe oszacowanie wartości gruntu. W zbiorczym "odwołaniu" od ustaleń nowej opłaty rocznej, a ściślej - od wyceny wartości gruntu, złożonym przez 21 osób, znajdował się podpis i nazwisko z adresem Wandy W., w wyniku czego została ona wezwana do uiszczenia opłaty skarbowej do dnia 27 maja 1997 r.
Na rozprawie w dniu 27 maja 1997 r. stwierdzono, iż opłata nie została uiszczona, a strona nie stawiła się mimo prawidłowego zawiadomienia. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z tej samej daty, powołując się na art. 261 par. 1 i 2 Kpa w związku z art. 43b zdanie drugie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, orzekło o zwrocie wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej w wymaganym terminie, wskazując, iż strona może zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 127 par. 3 i 4 Kpa. Z wnioskiem takim Wanda W. zwróciła się w terminie, powołując się na art. 261 par. 4 pkt 2 Kpa i twierdząc, że jej sprawa powinna być rozpoznana mimo nieuiszczenia opłaty skarbowej, ponieważ wniesienie podania dotyczącego ustalenia nowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest czynnością, dla której ustawa ustala termin zawity. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło tych argumentów i utrzymało w mocy swe postanowienie z dnia 27 maja 1997 r. postanowieniem z dnia 25 czerwca 1997 r.
Skarżąc to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wanda W. wnosiła o jego uchylenie, ponownie twierdząc, że organ miał obowiązek zastosować art. 216 par. 4 Kpa. W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosi o jej oddalenie. Wyjaśnia na wstępie, że postanowienie z dnia 27 maja 1997 r. zostało wydane "w związku z rozstrzygnięciem postanowienia KKO 3/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym sporu kompetencyjnego" o właściwość do rozpoznania zastrzeżeń związanych z brakiem wniesienia opłaty skarbowej. Powołując się na to postanowienie Kolegium Kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednak zgłasza wątpliwość co do dopuszczalności "administracyjnego trybu postępowania w sprawach dotyczących opłat rocznych za użytkowanie wieczyste" i stwierdza, że "mogą zachodzić podstawy do odrzucenia skargi ze względu na niewłaściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego dla jej rozpoznania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwraca uwagę na fakt, że jego kompetencje do rozstrzygania sporów na tle aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste dotyczy "cywilnych sporów kontradyktoryjnych", a zatem odesłanie w art. 43c ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do odpowiedniego, ale wyraźnie ograniczonego, stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest równoznaczne z procedurą administracyjną, w której nie występuje kontradyktoryjność. W konsekwencji w odpowiedzi na skargę opowiedziano się za kontrolą wszystkich rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych w tego rodzaju sprawach przez sądy powszechne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ pojawiły się art. 43a-43g, z których zwłaszcza art. 43a-43e mają znaczenie istotne dla oceny prawnego charakteru aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste i związanej z tym procedury. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej metody, polegającej na "aktualizacji ceny gruntu" w drodze jednostronnego "oświadczenia" właściciela gruntu, co było przez organy odczytywane niekiedy jako podstawa prawna decyzji administracyjnej, po nowelizacji wymuszonej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. w sprawie K 3/92, w której ten Trybunał wyraził pogląd, że kwestie uregulowane w dawnym art. 43 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są sprawami z dziedziny prawa cywilnego, wobec czego powinna być wskazana droga do rozstrzygania ewentualnych sporów, ustawa nowelizująca nie tylko wprowadziła zasadę wypowiadania umowy w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej /nowy art. 43a ust. 1/ i potraktowała ofertowo oświadczenie o nowej wysokości opłaty rocznej, ale także ustaliła tryb rozpatrywania sporów. W nowym art. 43a ust. 2 przewidziano możliwość składania wniosków o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione lub uzasadnione w mniejszej wysokości, składanych do właściwych dla położenia nieruchomości samorządowych kolegiów odwoławczych, a w art. 43c stwierdzono zasadę polubownego kończenia sporu. Ustalono jednak, że w razie braku ugody między stronami kolegium wydaje orzeczenie /art. 43c ust. 2/.
Zarówno orzeczenie, jak i ugoda zawarta przed kolegium mają moc prawną wyroku sądu powszechnego lub ugody zawartej przed takim sądem i podlegają egzekucji sądowej /art. 43d/. Jednakże od orzeczenia kolegium można wnieść sprzeciw, co powoduje, że orzeczenie traci moc, a sprawa podlega przekazaniu do właściwego sądu powszechnego /art. 43e ust. 1 i 2/. Wszystkie te zmiany jednoznacznie nadały sprawom tego rodzaju charakter cywilnoprawny. Jakkolwiek ustawodawca ustalił zasadę polubownego rozstrzygnięcia sporów, czym nawiązał do podobnej instytucji postępowania cywilnego /część pierwsza księga trzecia Kpc /, w ślad za postanowieniem art. 705 par. 2 Kpc, że sąd polubowny stosuje taki tryb postępowania, jaki uzna za właściwy, i nie jest związany przepisami postępowania cywilnego, określił w nowym art. 43c ust. 4 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tryb postępowania samorządowego kolegium odwoławczego przy rozstrzyganiu tego rodzaju sporów. Wskazał mianowicie, że do postępowania przed kolegiami stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko te, które dotyczą wyłączenia pracownika lub organu /to jest art. 24-27 Kpa/, załatwiania spraw /to jest art. 35-38 Kpa/ doręczania /dział I, rozdział 8 Kpa/, wezwań i terminów /dział I, rozdziały 9 i 10 Kpa/, postępowania z wyjątkiem odwołań i zażaleń /a więc działu II Kpa z wyłączeniem przede wszystkim przepisów rozdziału 10 i 11/ oraz opłat i kosztów postępowania /dział IX Kpa/.
Podkreślić trzeba w szczególności na tle rozpatrywanej sprawy, że ustawodawca bezwarunkowo wyłączył stosowanie przepisów o odwołaniach i zażaleniach. W związku z tak uregulowanym trybem postępowania przed samorządowymi kolegiami orzekającymi przy rozstrzyganiu sporów w przedmiocie podwyższenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste powstaje pytanie o to, jaki stosunek zachodzi pomiędzy cywilnoprawnym charakterem sprawy zmiany umowy a odpowiednim stosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy rozstrzyganiu sporów powstających na tym tle. Powstaje także pytanie drugie, jak należy ten stosunek odnosić do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. O tym, czy konkretna sprawa ma charakter cywilnoprawny, czy administracyjnoprawny, przesądzają przepisy prawa materialnego. Trzeba przyznać, że często zdarza się, iż sprawy o charakterze par excellence cywilnym są uregulowane w prawie materialnym administracyjnym, nie stają się jednak przez to sprawami administracyjnoprawnymi. Zawsze tym przesądzającym kryterium będzie ustalenie, czy prawo stawia strony stosunku prawnego na takiej samej /lub prawie takiej samej/ płaszczyźnie z punktu widzenia ochrony ich interesów, czy też jedną ze stron tego stosunku wyposaża w atrybuty władztwa państwowego, co oznacza możliwość jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego.
Nie może ulegać wątpliwości, że poczynając od 1990 r. /a ściślej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464/ ustawodawca - może nie dość konsekwentnie - przekształcił instytucję użytkowania wieczystego w taki sposób, by pozbawić ją elementów administracyjnoprawnych i uczynić w pełni zgodną z przepisami prawa cywilnego, mimo że utrzymał uregulowanie jej niektórych fragmentów w ustawie zaliczanej do administracyjnego prawa materialnego. Poczynając od kolejnej nowelizacji /ustawa z dnia 21 października 1994 r. - Dz.U. nr 123 poz. 601/, instytucja użytkowania wieczystego została pozbawiona elementów administracyjnoprawnych /władczych/ w całości, z jednym tylko wyjątkiem: możliwością jednostronnego rozwiązania umowy decyzją administracyjną na zasadzie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. W konsekwencji tych zmian sprawy związane z tą instytucją zostały wyłączone z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego najpierw na zasadzie art. 196 par. 1 i 4 pkt 7 Kpa, a następnie na zasadzie art. 16 i art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Jakkolwiek sprawy związane ze stosowaniem instytucji użytkowania wieczystego przestały być /ze wskazanym wyjątkiem/ sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, z woli ustawodawcy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą być odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosowane przy rozpatrywaniu sporów powstałych w związku z aktualizacją opłat rocznych. Trzeba jednak pamiętać, że przepisy procedury administracyjnej w ogóle, a stosowane tylko odpowiednio - w szczególności, nie tworzą same przez się sprawy administracyjnej. Właśnie przepisy procedury administracyjnej charakteryzują się wysokim stopniem służebności w stosunku do przepisów prawa materialnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia sprawy procesowej; nawet te decyzje, które prima facie wydają się być decyzjami wyłącznie procesowymi /np. odmowa wznowienia postępowania - art. 149 par. 3 Kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji - art. 157 par. 3 Kpa/, mają swe źródło we wcześniej rozstrzygniętej sprawie materialnoprawnej. Inaczej mówiąc, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stworzyć sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem - jak w sprawie rozpatrywanej - właściwy organ, mając do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, przy której rozpoznaniu mają być odpowiednio zastosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje przewidzianą przez te przepisy formę postanowienia, nie tworzy w ten sposób sprawy administracyjnej odrębnej od sprawy głównej. Takie postanowienie, choćby nawet służyło zwrotowi podania zainteresowanemu, jak to przewiduje art. 261 par. 3 Kpa, nie kończy postępowania administracyjnego /sprawy administracyjnej/ w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r., jest bowiem wydane w związku z wniesieniem środka prawnego w sprawie cywilnej, jaką jest podwyższenie opłaty rocznej. Przed rozpoznaniem tego środka prawnego nie występuje żadna faza wstępna, którą można by zakwalifikować jako postępowanie w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że na postanowienie wydane w trybie art. 261 par. 3 Kpa przez samorządowe kolegium odwoławcze na zasadzie art. 43c ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. szeroko analizuje problematykę postępowania w sprawach sporów dotyczących podwyższenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, powołując się na postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 24 kwietnia 1997 r. w sprawie III KKO 3/97. Zgodnie z sentencją tego postanowienia organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zwrocie podania w związku z nieuiszczeniem przez stronę należności z tytułu opłaty skarbowej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wypada przypomnieć, że w myśl art. 190 par. 1 Kpa Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym rozstrzyga spory o właściwość między organami administracji państwowej a sądami. Z samej istoty takich sporów wynika, że chodzi o spory z sądami powszechnymi, a nie z Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wobec tego Kolegium Kompetencyjne nie może ustalać właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego przy okazji rozpoznawania sporów o właściwość na zasadzie art. 190 par. 1 Kpa. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego jest określona w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jako właściwość do sprawowania sądowej kontroli administracji publicznej na zasadach określonych w niniejszej ustawie /art. 1/. Cytowana ustawa wyłącza z kognicji tego Sądu sprawy należące do właściwości innych sądów /art. 19 pkt 1/, przy czym określa, że ilekroć jest w niej mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez odpowiednie organy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego /art. 20 ust. 3/.
Jak już zostało powiedziane, sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten Sąd nie jest związany uzasadnieniem postanowienia z dnia 24 kwietnia 1997 r. Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, w którym wyrażono pogląd przeciwny, stwierdzając, że dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze na zasadzie art. 261 par. 3 w związku z art. 144 oraz art. 127 par. 4 Kpa i dlatego na podstawie art. 27 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę Wandy W. odrzucił.
Z powodu odrzucenia skargi Sąd nie mógł wypowiedzieć się na temat obligatoryjnego zastosowania w sprawie art. 261 par. 4 Kpa, co podnosi skarżąca, a także na temat niedopuszczalności w tego rodzaju sprawach środka prawnego w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 261 par. 3 Kpa, w związku z generalnym wyłączeniem stosowania przepisów o odwołaniach i zażaleniach z mocy art. 43c ust. 4 powoływanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., na co wskazano w odpowiedzi na skargę.