Uzasadnienie
Małgorzata P., zamieszkała w K. przy ul. Ch. nr 22 m. 1, oraz Stanisława K. zamieszkała w W. przy ul. Cz. nr 2a m. 20, wystąpiły do organów administracji o udzielenie im zgody na zamianę lokali mieszkalnych. Z notatki służbowej z dnia 10 maja 1989 r., sporządzonej przez Biuro Pośrednictwa Zamiany Mieszkań w W., wynika, że lokal zajmowany przez Małgorzatę P. pozostaje w dyspozycji właściciela domu /Danuty S./, składa się z 1 pokoju o powierzchni 18 m2 i jest zajmowany tylko przez najemczynię.
Lokal zajmowany przez Stanisławę K. pozostaje w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej, składa się z 1 pokoju o powierzchni 21,5 m2 i również zajmowany jest tylko przez najemczynię.
Obie wnioskodawczynie podały, że celem zamiany jest przybliżenie do rodziny.
W dniu 12 maja 1989 r. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w W. wydał decyzję nr L.5/VII.A/115/89 z powołaniem się na art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, odmawiając udzielenia zgody na proponowaną zamianę mieszkań z uzasadnieniem, że umowa najmu zawarta przez Małgorzatę P. "nie wynika z decyzji przydziału, a została zawarta z właścicielem. W świetle art. 58 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy nie istnieje możliwość dokonania proponowanej zamiany".
Od decyzji tej odwołała się Małgorzata P., stwierdzając, że wprawdzie nie otrzymała decyzji odmownej, została jednak o niej powiadomiona przez administratora domu, w którym mieszka. Jej zdaniem organ błędnie interpretuje art. 58 ust. 1 prawa lokalowego, ponieważ najemcą jest również osoba, która zawarła umowę najmu z właścicielem domu.
Odwołanie nie zostało uwzględnione i decyzją Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta W. z dnia 31 października 1989 r. nr SL.III.8172-584/89 utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ stosunek najmu lokalu zajmowanego przez Małgorzatę P. wynika wyłącznie z umowy zawartej w dniu 25 lutego 1989 r. z administratorem domu - Marianem Ch., działającym na podstawie pełnomocnictwa właścicielki domu Danuty S. Skoro najem nie wynika z decyzji administracyjnej, "Małgorzata P. nie może dokonać zamiany zajmowanego przez siebie lokalu".
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Małgorzata P. wniosła o jej uchylenie, powołując się na fakt, że strony tej zamiany są najemcami lokali w świetle prawa lokalowego. Jej zdaniem Stanisława K. zajmuje lokal także tylko na podstawie umowy, a nie przydziału.
Skargę na decyzję ostateczną nadesłał także administrator domu w K. przy ul. Ch. nr 22 - Marian Ch.
W odpowiedzi na te skargi organ II instancji wnosił o ich oddalenie, ponieważ nie zasługują one na uwzględnienie w świetle art. 58 ust. 1 prawa lokalowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy przede wszystkim sprostować błędny pogląd Małgorzaty P., że Stanisława K. zajmuje lokal przy ul. Ch. nr 2a m. 20 tylko na podstawie umowy. Lokal ten pozostawał w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej i mógł być zajmowany tylko na podstawie decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że Stanisława K. wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym najemcy, nie musi więc legitymować się decyzją wystawioną na jej nazwisko, choć u podstaw najmu tego lokalu znajduje się decyzja o przydziale. Okoliczność ta zresztą była istotna dla sprawy, ponieważ fakt, że chodziło w niej o zamianę lokali, z których przynajmniej jeden był zajmowany na podstawie decyzji o przydziale, przesądzał w ogóle o właściwości organów administracji do orzekania.
Drugą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy Marianowi Ch. przysługuje legitymacja procesowa. Wiązało się to z faktem, że jest on pełnomocnikiem wynajmującego, podczas gdy stronami zamiany w rozumieniu art. 58 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ są najemcy. Sąd jednak uznał, że jeżeli przepis prawa wymaga zgody wynajmującego /dysponenta/ na zamianę lokalu /art. 59 ust. 1 tej ustawy/, jest on stroną postępowania przed organami administracji i przysługuje mu prawo skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpatrując legalność zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wadliwa i ścieśniająca interpretacja przepisów o zamianie lokali mieszkalnych, zastosowana przez organy administracji, stała się przyczyną, że decyzje wydane przez te organy w niniejszej sprawie należy oceniać jako sprzeczne z prawem. Organy administracji, stosując literalną wykładnię tylko art. 58 ust. 1 prawa lokalowego, uznały, że nie mogą wyrazić zgody na zamianę lokali, ponieważ jedną ze stron jest najemca, którego tytuł prawny do lokalu wywodzi się wyłącznie z umowy najmu. Faktem jest, że powyższy przepis zaczyna się od słów: "Najemcy lokali mieszkalnych, których stosunek najmu wynika z decyzji o przydziale, oraz najemcy mieszkań zakładowych (...)", co określa podmioty, które mogą być jedną ze stron zamiany. Faktem jest także, iż w dalszej części przepisu, określającej podmioty mogące być drugą stroną zamiany, nie wymieniono najemców lokali wynajętych przez właścicieli domów wielomieszkaniowych na zasadzie art. 33 ust. 3 prawa lokalowego. To proste porównanie jednak nie wystarcza do kształtowania praw stron. Przy interpretowaniu art. 58 ust. 1 omawianej ustawy nie można abstrahować od jego celu, który został przez samego ustawodawcę jednoznacznie określony w jej art. 59 ust.
- Ustawodawca uznał udzielenie zezwolenia na zamianę niemal za obowiązkowe /"powinno być udzielone"/, jeśli tylko jest to uzasadnione ze względu na "słuszne interesy" stron. Oznacza to, że art. 58 ust 1 prawa lokalowego powinien być interpretowany w kontekście art. 59 ust. 2 tej ustawy, ale także w kontekście art. 7 Kpa. Granice uwzględnienia interesu stron są wyznaczone przez treść art. 59 ust. 3 prawa lokalowego /"gdyby zamiana spowodowała naruszenie obowiązujących przepisów"/ i przez art. 7 Kpa /sprzeczność z interesem społecznym/.
W rozpatrywanej sprawie nie można twierdzić, że zgoda na zamianę naruszałaby interes społeczny, wobec czego z tego punktu widzenia odmowę udzielenia zgody na zamianę należy oceniać jako oczywiste naruszenie art. 59 ust. 2 prawa lokalowego w związku z art. 7 Kpa. Pozostaje jeszcze ustalić, czy w sprawie mogła nastąpić odmowa z powołaniem się na naruszenie obowiązujących przepisów. Przede wszystkim art. 59 ust. 3 prawa lokalowego, w którym zawarte jest takie zastrzeżenie, wymaga, aby to "zamiana spowodowała naruszenie obowiązujących przepisów". Nie chodzi więc o sprzeczne z przepisami działanie organów administracji, lecz o skutek dokonania zamiany. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, znanych z jej akt, nie można domniemywać, że zamiana lokali pomiędzy Małgorzatą P. a Stanisławą K. miałaby spowodować naruszenie prawa.
Rozpatrując jednak prawne przesłanki orzekania, nie można przeoczyć faktu, że pominięcie w art. 58 ust. 1 omawianej ustawy najemców lokali z mocy umowy wcale nie jest równoznaczne z eliminacją takiej grupy podmiotów z możliwości zamiany zajmowanych lokali. Trzeba bowiem uwzględnić, że w zacytowanym przepisie nie wymienia się także najemców lokali w domach jednorodzinnych i lokali stanowiących odrębne nieruchomości, a mimo to w art. 58 ust. 6 stwierdza się, że zamiany lokalu w domu jednorodzinnym lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość najemca może dokonać za zgodą właściciela domu lub lokalu. Oznacza to więc, że zamiana taka jest możliwa, a krąg podmiotów dotyczących zamiany wcale nie musi ograniczać się do pojęcia najemcy w rozumieniu art. 58 ust. 1 tej ustawy. Brak bowiem jest podstaw do tezy, że pojęcie najemcy użyte w art. 58 ust. 5 i 6 prawa lokalowego oznacza - mimo braku wyraźnego odesłania w tych przepisach do pojęcia najemców, o których mowa w art. 58 ust. 1 tej ustawy - wyłącznie podmioty będące najemcami w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Należałoby zatem przyjąć, że pojęcie najemców stosowane w art. 58 ust. 5 i 6 jest podmiotowo szersze od pojęcia najemców w rozumieniu art. 58 ust. 1 omawianej ustawy i obejmuje także najem wynikający z umowy. To jednak prowadzi do wniosku, że jeżeli według art. 58 ust. 6 prawa lokalowego najemcy lokali stanowiących odrębną nieruchomość lub lokali w domach jednorodzinnych, a więc najemcy wywodzący tytuł prawny do zajmowania lokalu także z umowy cywilnoprawnej, mogą dokonywać - za zgodą właścicieli domu lub lokalu - zamiany zajmowanych lokali, to prawo takie przysługuje również najemcom lokali w domach wielomieszkaniowych, jeśli ich tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy zawartej z właścicielem domu na zasadzie art. 33 ust. 3 prawa lokalowego.
Zamieszczenie w art. 58 ust. 1 prawa lokalowego warunku mówiącego o najemcach lokali z mocy decyzji o przydziale ma głównie ten skutek, że spełnienie tego warunku wyznacza właściwość organu administracji do orzekania decyzją administracyjną w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 i 3 w związku z art. 60 ust. 1 omawianej ustawy.
Uznając zatem, że zaskarżone decyzje zostały wydane w wyniku błędnej i ścieśniającej wykładni przepisów prawa, przy czym miało to wpływ na wynik sprawy w świetle art. 59 ust. 2 prawa lokalowego i art. 7 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji zgodnie z art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając jednocześnie o kosztach w myśl art. 208 Kpa.