Uzasadnienie
W dniu 22 grudnia 1981 r. Naczelnik Dzielnicy w Warszawie wydał decyzję nr L-7/I/VI/182/81 o cofnięciu Wiesławowi M. uprawnień do lokalu mieszkalnego nr 104 w budynku nr 17 przy ul. R. w Warszawie, orzekając jednocześnie o uchyleniu w całości decyzji o przydziale z dnia 19 września 1977 r. nr L-7/I/VI/323/77 i wzywając Wiesława M. wraz ze wszystkimi osobami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia wskazanego lokalu. Decyzję wydano z powołaniem się na art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, a w uzasadnieniu podano, że po zawarciu związku małżeńskiego w 1980 r. Wiesław M. zamieszkał u żony w tym samym budynku, podnajmując lokal nr 104 rodzinie S. W związku z tą decyzją Wiesław M. złożył pisemne "oświadczenie", będące w rzeczywistości odwołaniem, w którym wyjaśnił, że najemcą lokalu, w którym mieszka żona i w którym zamieszkał po ślubie, jest teściowa z poprzedniego małżeństwa jego obecnej żony, która nie wyraziła zgody na jego zameldowanie. Wobec tego nie mógł zrezygnować z lokalu nr 104, ale czasowo podnajął go Elżbiecie S. z córką Beatą. Wobec złego pożycia z żoną zamierzał do tego lokalu powrócić, jednakże Elżbieta S. odwlekała termin opuszczenia go, a we wrześniu 1981 r. oznajmiła mu, że nie wpuści go do mieszkania, ponieważ nabyła do lokalu prawa po kilkumiesięcznym zameldowaniu na pobyt stały. Decyzję wydano - jego zdaniem - jednostronnie, bez sprawdzenia jego sytuacji mieszkaniowej, która w związku z nieudanym małżeństwem skomplikowała się do tego stopnia, że nie ma obecnie gdzie mieszkać. Oświadczył, że mąż Elżbiety S. ma w województwie ciechanowskim duże gospodarstwo "z pięknym nowoczesnym 5-pokojowym domem". Informował także, że jest w trakcie rozwodu i w tej sytuacji nie może utracić praw do mieszkania.
W dniu 24 lutego 1982 r. odbyła się odwoławcza rozprawa lokalowa, na której Wiesław M. stwierdził, że otrzymał już rozwód, nie ma innego lokalu i wniósł o wykwaterowanie podnajemców. Oświadczył także, że lokal podnajął, nie wiedząc o skutkach tego działania.
W dniu 15 marca 1982 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydał decyzję nr L.II.565-84/82, w której orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w części cofającej uprawnienia do lokalu i uchylenie jej w pozostałej części, to jest w części wzywającej Wiesław M. do opróżnienia lokalu. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, a w uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie odwoławcze potwierdziło, iż Wiesław M. nie zamieszkuje we wskazanym w decyzji lokalu i podnajmuje go rodzinie S., a zatem zostały spełnione przesłanki z art. 43 prawa lokalowego. uchylenie decyzji w pozostałej części uzasadniono w ten sposób, że "skoro bowiem Ob. Wiesław M. nie przebywa w lokalu brak jest uzasadnienia dla wzywania go do opróżnienia lokalu".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego /nazwanej błędnie odwołaniem/ Wiesław M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy przydziału na sporny lokal, zgłaszając przede wszystkim zarzut, że organ I instancji wydał decyzję bez jakiejkolwiek rozmowy z nim i bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto podkreślił fakt, że najemcą lokalu, w którym mieszka jego była żona i w którym czasowo również przebywał, jest teściowa z pierwszego małżeństwa żony - Wacława F. Z początkiem 1981 r. zaczął pracę w S. P., a do domu przyjeżdżał na niedzielę i święta. Tam poznał Elżbietę S., która miała chore dziecko, a nie mogła wynająć mieszkania w Warszawie, gdzie odwiedzała z dzieckiem lekarzy. Wyraził zatem na jeden rok zgodę na zamieszkanie Elżbiety S. w jego lokalu, w którym pozostawił swoje rzeczy i meble i do którego dojeżdżał na niedziele.
W maju 1981 r. rozstał się z żoną i wówczas wypowiedział podnajem, na co Elżbieta S. zareagowała złożeniem wniosku o przydział tego lokalu i zmianą zamków w drzwiach, a rzeczy osobiste skarżącego wyrzuciła pod drzwi jego żony. Gdy usiłował kilkakrotnie dostać się do mieszkania, Elżbieta S. wzywała MO, która zabierała go do aresztu. Skarżący wyraża ponadto pogląd, że w związku z orzeczonym rozwodem nie można go pozbawić prawa do lokalu, pozbawiłoby go to bowiem jakiegokolwiek mieszkania. Powtórzył także informację o budynku stanowiącym własność męża Elżbiety S. W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że "faktyczne zajmowanie lokalu - to trwałe związanie interesów życiowych najemcy z lokalem, którego to związania wyrazem powinien być stały pobyt w lokalu. W niniejszej sprawie dowody wykazują, że skarżący związał swe interesy życiowe z innym lokalem".
Uczestniczący w rozprawie prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji obu instancji ze względu na wydanie ich z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy administracji dopuściły się naruszenia licznych przepisów prawa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w rozpatrywanej sprawie następujące wady postępowania i zaskarżonych rozstrzygnięć:
1/ naruszenie przez organ I instancji art. 61 par. 4 Kpa przez zaniechanie powiadomienia strony o wszczęciu postępowania;
2/ brak danych o uczestniczeniu strony w postępowaniu przed organem I instancji oznacza, że naruszono art. 10 par. 1, art. 73 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 81 Kpa, przez co decyzja organu I instancji narusza art. 107 par. 3 Kpa;
3/ decyzja I instancji jest ponadto wadliwa w części uchylającej decyzję o przydziale lokalu z dnia 19 września 1977 r. z powołaniem się na art. 43 prawa lokalowego. Organ wprawdzie może na podstawie tego przepisu cofnąć przydział lokalu, ale nie może uchylić decyzji ostatecznej o przydziale. Uchylenie decyzji ostatecznej /a taką jest decyzja z dnia 19 września 1977 r./, na mocy której strona nabyła prawo, może bowiem nastąpić tylko za jej zgodą /art. 155 Kpa/ lub w innych okolicznościach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co jednak w sprawie nie zachodziło. Dopuszczono się tym samym naruszenia art. 16 par. 1 Kpa;
4/ organ odwoławczy, dysponujący informacjami zawartymi w odwołaniu, nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, przy czym z protokołu rozprawy lokalowej wynika, że nie uczestniczyła w niej w ogóle ani Elżbieta S., ani Wacław F., mimo że są one osobami co najmniej zainteresowanymi w sprawie. Dopuszczono się tym samym naruszenia art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 89, art. 91 i art. 95 par. 1 Kpa i uniemożliwiono wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
5/ organ odwoławczy pominął jako dowód w sprawie wyrok rozwodowy z dnia 27 stycznia 1982 r., który w oczywisty sposób wpływał na sytuację mieszkaniową skarżącego. Dopuścił się tym samym naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 par. 1 Kpa;
6/ organ odwoławczy przyjął za podstawę prawną swej decyzji art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, mimo że uchylił w części decyzję organu I instancji, do czego na podstawie tego przepisu nie był uprawniony, dopuszczając się tym samym jego naruszenia;
7/ uchyleniu przez organ II instancji uległa ta część rozstrzygnięcia organu I instancji, która dotyczyła nakazu opróżnienia lokalu "wraz ze wszystkimi osobami prawa jego reprezentującymi". Organ II instancji zatem przeoczył, że wezwanie do opróżnienia lokalu obejmował także rodzinę S., ponieważ są to również osoby reprezentujące prawa najemcy, a zatem uchylenie w tej części decyzji organu I instancji obejmuje nie tylko najemcę, lecz i podnajemcę. W świetle odnośnej części uzasadnienia organu II instancji /ponieważ Wiesław M. w lokalu nie przebywa, brak jest uzasadnienia dla wzywania go do opróżnienia lokalu"/ oznacza to, że organ uznał za uzasadnione i prawnie dopuszczalne pozostawienie w lokalu /do którego skarżący nie ma dostępu/ rodziny S.;
8/ organ II instancji przytacza w odpowiedzi na skargę argumentację nawiązującą do jednej z tez wyroku NSA, dotyczącej interpretacji pojęcia zajmowania lokalu, jednakże pojmuje ją błędnie, ponieważ trwałe "związanie interesów życiowych najemcy z lokalem" wcale nie musi wyrażać się w stałym pobycie w lokalu. Wręcz przeciwnie, jeżeli skarżący zatrudniony jest na terenie S. P., ale z miejscowością tą nie związał trwale swych interesów życiowych, jego pobyt w lokalu w Warszawie nie może być stały, co nie oznacza, że zerwany został związek interesów życiowych z tym lokalem. Rzeczą organów administracji jest właśnie ustalenie w sposób obiektywny tych okoliczności sprawy.
Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie interpretują przy tym wadliwie treść art. 43 prawa lokalowego. Przepis ten, w porównaniu z innymi przepisami tej ustawy, wyraźnie posługuje się pojęciem "zajmowania lokalu", a nie "zamieszkiwania w lokalu". Zajmowanie bowiem lokalu jest pojęciem szerszym od zamieszkiwania, co po stronie organów stwarza obowiązek szerszego i bardziej wnikliwego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Tymczasem organ I instancji, powołując się na ten przepis, operuje w decyzji pojęciem "zamieszkania", organ II instancji interpretuje ten zwrot dwukrotnie w swej decyzji w znaczeniu: "nie przebywa w lokalu" i "fakt niezamieszkiwania", a dopiero w odpowiedzi na skargę mówi on o "faktycznym zajmowaniu lokalu".
Należy zatem uznać, że organy administracji - wbrew poglądowi organu odwoławczego - w rozpatrywanej sprawie nie udowodniły faktu, że Wiesław M. lokalu "nie zajmuje", a ich wnioski zostały sformułowane na tle przekonania /jako że materiały sprawy nie dostarczają ku temu wystarczających dowodów/, że skarżący w lokalu tym "nie przebywa" lub "nie zamieszkuje", co nie zgadza się z hipotezą art. 43 prawa lokalowego. Wprawdzie w decyzjach organy powołują się również na przesłankę o podnajmie lokalu, niemniej jednak argumentacja ich zmierzała konsekwentnie do wykazania, że skarżący w lokalu nie zamieszkuje. Dodać należy, że jedyny dokument mogący mieć znaczenie dowodowe w sprawie, to jest pismo odręczne zastępcy Kierownika Komisariatu XI MO z dnia 6 maja 1981 r., stwierdza jedynie, że "dokonano kilku kontroli w miejscu zamieszkania M. Wiesława (...), lecz w mieszkaniu nikogo nie zastano. Drzwi były zamknięte". Pismo to nie tylko nie określa, ilu, w jakich dniach i o jakiej porze dokonano kontroli, lecz również zawiera sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli bowiem lokal jest podnajmowany, to może budzić wątpliwość fakt, że drzwi były zawsze przy tych kontrolach zamknięte i "w mieszkaniu nikogo nie zastano". Jeżeli do tego wyniki tych kontroli porównać z twierdzeniami skarżącego, że nie ma on dostępu do lokalu, nietrudno dostrzec, że nie mógł on być w tym lokalu zastany w czasie którejkolwiek kontroli.
Wszystkie powyższe uchybienia organów obu instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za istotne naruszenie prawa procesowego, w związku z czym orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.