Uzasadnienie
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego decyzją z dnia 8 października 1991 r. nr KL-G 59/I/91 uchyliło decyzję Zarządu Miasta i Gminy w M. z dnia 9 września 1991 r., odmawiającą Spółdzielni Handlowo-Usługowej "Samopomoc Chłopska" w B. przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w M. przy ul. Sz., o powierzchni 10.806 m2, oznaczonej numerem geodezyjnym 1329, jednocześnie umarzając postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego podano, że organ I instancji uznał, iż SHU "Samopomoc Chłopska" jest nadal użytkownikiem wskazanej wyżej nieruchomości na mocy art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wziął pod uwagę, że użytkowanie jest prawem niezbywalnym, a Spółdzielnia nie dysponuje dokumentem potwierdzającym jej prawo do użytkowania tej nieruchomości. Organy administracji państwowej nie są władne wiążąco ustalać istnienie lub nieistnienie stosunku cywilnoprawnego; rozstrzygnięcie tej kwestii należy do sądu powszechnego. Ustalenie zatem prawa użytkowania omawianej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponieważ przekazywanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje z pominięciem trybu administracyjnego /z wyłączeniem sytuacji, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy oraz w art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które w tej sprawie nie mają zastosowania/, decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, a postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego likwidator Spółdzielni Handlowo-Usługowej "Samopomoc Chłopska" w B. wnosi o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w I instancji. Skarżący zarzuca, iż Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę faktu, że połączenie jednostek byłego Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. odbyło się w trybie przewidzianym w prawie spółdzielczym i na podstawie art. 101 tej ustawy, wobec czego Spółdzielnia z mocy prawa stała się następcą prawnym byłego Wojewódzkiego Związku. Nie zachodziła zatem konieczność zbywania prawa użytkowania, które zgodnie z art. 254 Kc jest prawem niezbywalnym. Zdaniem skarżącego, przepis art. 2 ust. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzasadnia zastosowanie trybu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i takie stanowisko w tej kwestii zajęto w Informatorze Rolniczo-Handlowej Izby Gospodarczej "Samopomoc-Chłopska" /nr 13/23 z dnia 8 października 1991 r./. Nie może ono wprawdzie stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ale świadczy o różnej interpretacji art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 83 poz. 373/. Z tego względu istotne jest w tej kwestii stanowisko sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie, przyznając jednocześnie, że Zarząd Miasta i Gminy w M. mógł uznać prawo użytkowania Spółdzielni za nadal istniejące. Ponadto Kolegium Odwoławcze wyjaśnia, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie dysponowało jeszcze Dziennikiem Ustaw Nr 83 z opublikowaną w nim cytowaną wyżej ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r., która weszła w życie w dniu 19 września 1991 r. Zgodnie z jej art. 10 spółdzielniom /poza mieszkaniowymi/ przyznaje się prawo otrzymania użytkowanych przez nie gruntów w użytkowanie wieczyste. Skarżący może dochodzić swego prawa, wbrew jednak poglądowi wyrażonemu w skardze, do spraw tych nie ma zastosowania postępowanie administracyjne. Odesłanie zamieszczone w art. 10 tej ustawy odnosi się do ust. 1, 2 i 6 w art. 2 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Administracyjnoprawną drogę postępowania natomiast przewiduje art. 2 ust. 3 tej ustawy. Pod względem trybu postępowania sytuacja spółdzielni jest analogiczna jak sytuacja najemców i dzierżawców lokali /art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. Realizacja ich prawa nabycia lokalu i użytkowania wieczystego gruntu następuje w drodze umowy notarialnej. Z tego względu postępowanie administracyjne musiało być umorzone, brak jest bowiem podstawy prawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, w jakiej formie prawnej, a więc także w jakim trybie ma nastąpić rozpoznanie wniosków spółdzielni /z wyłączeniem mieszkaniowych/ o uzyskanie użytkowania wieczystego gruntów oddanych im w użytkowanie na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Prawo takie zostało przyznane spółdzielniom /z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych/ w wyniku znowelizowania art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 83 poz. 373/.
W wyniku tej nowelizacji art. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. został uzupełniony ustępem 10, w którym - poza przyznaniem prawa ubiegania się o uzyskanie użytkowania wieczystego gruntu - statuuje się zasadę, że prawo to przysługuje bez konieczności przeprowadzania przetargu oraz że odpowiednio stosuje się przepisy art. 2 ust. 1, 2 i 6. Dla jasności wypada wskazać, że - najogólniej rzecz ujmując - w art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r dokonano z mocy prawa przekształcenia instytucji zarządu gruntów, sprawowanego przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa, w prawo użytkowania wieczystego. W ust. 2 tego artykułu unormowano kwestie własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruntach, których dotyczy ust. 1, art. 2 ust. 6 zaś stanowi o zaliczeniu opłat poniesionych z tytułu zarządu budynków, lokali i urządzeń na poczet ceny ich nabycia. W zakresie trybu postępowania powierzono organom administracji rządowej /wojewodom/ stwierdzanie decyzją nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy kompetencje do wydawania decyzji w tych sprawach przekazano zarządom gmin /art. 2 ust. 3/.
Podkreślenia wymaga, że dodany do art. 2 ust. 10 nie przewiduje odpowiedniego stosowania jego ust.
- Nie można zatem przyjąć, jak chce tego skarżący, że zamieszczenie regulacji objętej ustępem 10 w omawianym art. 2 przesądza o tym, iż z mocy tego przepisu spółdzielnie mają realizować swoje uprawnienia w trybie administracyjnym, co zostało wyrażone we wniosku z dnia 25 czerwca 1991 r., wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie. Pogląd ten nie uwzględnia faktu, że sprawy wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, do jakich należy prawo użytkowania wieczystego, mogą być rozstrzygane przez organy administracji tylko wtedy, gdy przekazują im to przepisy prawa materialnego /art. 2 par. 3 Kpc/. Samo zamieszczenie regulacji objętej ustępem 10 w art. 2, bez wyraźnego odesłania do stosowania trybu postępowania przewidzianego w ust. 3 tego artykułu, nie daje podstawy do decyzyjnego rozstrzygania rozpoznawanej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym dodać, iż przekształcenie zarządu gruntów, o których mowa w art. 2 ust. l, w prawo użytkowania wieczystego, jak również nabycie własności budynków i urządzeń na podstawie art. 2 ust. 2 nastąpiło z mocy prawa.
Decyzja wydana w trybie art. 2 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. zatem ma charakter deklaratoryjny. Uzyskanie natomiast przez spółdzielnię użytkowanych gruntów w użytkowanie wieczyste może nastąpić tylko na wniosek spółdzielni. Sposób nabycia tego prawa więc jest inny niż w art. 2 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy.
Z tych wszystkich względów zarzut podniesiony w skardze o braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie należy uznać za bezpodstawny, chociaż argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji istotnie odnoszą się do innego stanu prawnego. Przyznane to zostało w odpowiedzi na skargę wraz z wyjaśnieniem, z jakich przyczyn przyjęto taką argumentację.
Powyższe uchybienie nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i w ostatecznym wyniku zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W obowiązującym stanie prawnym oddanie spółdzielni /z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych/ gruntu w użytkowanie wieczyste w warunkach przewidzianych w art. 2 ust. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 i z 1991 nr 83 poz. 373/ może nastąpić tylko w drodze cywilnoprawnej. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie i z mocy art. 105 par. 1 Kpa postępowanie to należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
W świetle przytoczonych wyżej wywodów nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł o oddaleniu skargi.