Uzasadnienie
We wniosku z dnia 19 lipca 1988 r. Ryszard S. wystąpił o "sprzedanie" mu działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego. Decyzją z dnia 7 listopada 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Z.W. ustalił Ryszarda i Stanisławę małżonków S. kandydatami na użytkowników wieczystych działki nie zabudowanej nr 232 o powierzchni 851 m, położonej w Z.W. przy ul. Ż. nr 78. Przekazanie działki nastąpiło aktem notarialnym z dnia 28 grudnia 1988 r. repert. A. nr 2067/88, sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w Z.W. W par. 5 aktu notarialnego znalazło się ustalenie, iż "W razie stwierdzenia, że działka jest użytkowana niezgodnie z jej przeznaczeniem, w szczególności jeżeli nabywcy nie wybudowali na niej domu jednorodzinnego w zakreślonym terminie - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami rozwiąże tę umowę i zarządzi odebranie terenu". Termin określała wyżej wskazana decyzja w pkt IVa, zobowiązując wnioskodawców do przystąpienia do zabudowy działki w ciągu lat dwóch i zakończenia jej w ciągu lat pięciu, licząc od dnia zawarcia umowy notarialnej.
W dniu 2 maja 1991 r. Ryszard S. odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie nierozpoczęcia budowy domu na powyższej działce, wzywające go do wyjaśnienia zwłoki. Następnie decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r. nr GTV.II.8222/6/91, wydaną z powołaniem się na art. 45 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz.127/ oraz par. 28 ust. 1-3, par. 29 ust. 1, par. 30 i 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. "w sprawie zasad i trybu ustalania opłat za niezabudowanie bądź niezagospodarowanie gruntów w terminie" /Dz.U. nr 72 poz. 311/, wymierzono małżonkom S. dodatkową opłatę roczną w wysokości 2 553 000 zł, to jest równowartość 6 procent ówczesnej ceny gruntu "z tytułu niezabudowania gruntu w określonym terminie".
W związku z tą decyzją Ryszard i Stanisława małżonkowie S. skierowali do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa S-kiego pismo, w którym nie tyle odwołują się od decyzji, ile wyjaśniają przyczynę zwłoki w zabudowie sytuacją gospodarczą. W zakończeniu pisma proszą "o przychylne załatwienie prośby".
Pismo zostało potraktowane jako odwołanie, w którego wyniku Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji własną decyzją ostateczną z dnia 20 lutego 1992 r. nr KO.19/Odw./92. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej przypomniano, że za rozpoczęcie budowy uważa się wykonanie fundamentów. Pomimo upływu 3 lat wieczyści użytkownicy nie rozpoczęli budowy, przy czym niedotrzymanie terminu "nie było spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy działki". Dlatego "Zarząd Miasta (...) miał prawo ustalenia w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej".
W wyniku skargi złożonej na tę decyzję do sądu administracyjnego przez małżonków S. Kolegium Odwoławcze "na podstawie art. 155 i art. 200 par. 2 Kpa" uznało skargę za słuszną i uchyliło własną decyzję z dnia 20 lutego 1992 r. wraz z decyzją organu I instancji z dnia 31 grudnia 1991 r. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podało, że decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niezabudowana działki w terminie ma charakter uznaniowy, a zatem "nie może być uzasadniona tylko stwierdzonym faktem niedotrzymania terminu zabudowy, jak i interesem gminy". Powinna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika i ustosunkować się do jego wyjaśnień. Tego warunku nie spełnia decyzja Zarządu Miasta, a ponadto nie rozważono możliwości stworzonych przez art. 25 ust. 2 ustawy będącej prawną podstawą decyzji.
W dniu 4 maja 1992 r. sporządzono protokół oględzin działki przez pracowników Urzędu Miasta; stwierdzono w nim, że działka pozostaje nie zabudowana, jest nie ogrodzona, porośnięta trawą. Uzyskano także informacje z Urzędu Rejonowego, że nie wydano pozwolenia na budowę domu na tej działce. Na tej podstawie Zarząd Miasta decyzją nr GT.II.7242/26/92 z dnia 5 maja 1992 r., wydaną z powołaniem się na te same co poprzednio przepisy prawa, wymierzył małżonkom S. dodatkową opłatę roczną w wysokości 4 255 000 zł, stanowiącą 10 procent wartości działki według cen gruntu z dnia orzekania. Zarząd Miejski uznał, że w sprawie ma do czynienia z faktami świadczącymi "o ewidentnym naruszeniu umowy", przy czym użytkownicy wieczyści nie podjęli żadnych kroków w celu rozpoczęcia budowy, w tym nie uzyskali pozwolenia na budowę.
Małżonkowie S. ponownie odwołali się do Kolegium Odwoławczego; podali, że wystąpili do Urzędu Miasta Z.W. pismem z dnia 19 kwietnia 1991 r., wyjaśniając przyczyny zwłoki w zabudowie działki i wnosząc "o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy". Na pismo to nie uzyskali odpowiedzi, a więc uznali, że organ przychylił się do ich prośby i tym samym utracił podstawę do nałożenia opłaty dodatkowej. Twierdzili, że ogrodzenie od strony ulicy Ż. wybudowali w 1991 r., jednakże "po kilku dniach zginęła siatka, później brama z furtką". Do odwołania dołączono protokół Miejskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego w Z.W z dnia 20 maja 1992 r., z którego wynika, że dla terenu przy ul. Ż. nr 78 brak jest pierworysów i matryc niezbędnych do sporządzenia podkładów dla lokalizacji budynku. Materiały te zostały wysłane do Ł. w celu wykonania reprodukcji. Protokół dotyczył zamówienia z dnia 29 marca 1992 r., objętego ks. rob. nr MPG/4009/92.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S-kiego decyzją nr K0.129/Odw./92 z dnia 9 lipca 1992 r. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem. W uzasadnieniu stwierdzono, że zamówienie na podkłady geodezyjne małżonkowie S. złożyli już po wydaniu decyzji przez Zarząd Miasta, a poza tym nie poczynili żadnych kroków w celu rozpoczęcia budowy mimo składanych zapewnień, nie wystąpili nawet o pozwolenie na budowę /do dnia 30 kwietnia 1992 r./.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard S. polemizuje z tezą, że wystąpił o podkłady geodezyjne dopiero po otrzymaniu decyzji Zarządu Miasta o nałożeniu opłaty dodatkowej, i stwierdza, że w dniu 16 lipca 1992 r. uzyskał pozwolenie na budowę. Ponownie wskazał na fakt, że w piśmie z dnia 19 kwietnia 1991 r. zawarł wniosek o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy, na co nie otrzymał odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę sprostowano datę złożenia zamówienia na podkłady geodezyjne, nastąpiło to bowiem w dniu 29 marca 1992 r. Nie miało to jednak wpływu na ocenę sprawy. Wyjaśniono także, iż podanie o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy zostało złożone po wszczęciu z urzędu postępowania i rozpatrzone w toku tego postępowania zakończonego wydaniem decyzji. W związku z tym wniesiono o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie będąc związany granicami skargi na zasadzie art. 206 Kpa, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczono się istotnego naruszenia prawa. Akta sprawy dostarczają dowodów, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wprawdzie nosi datę 12 kwietnia 1991 r., zostało jednak doręczone Ryszardowi S. dopiero w dniu 2 maja 1991 r., decyzję zaś w sprawie wydano po raz pierwszy w dniu 5 czerwca 1991 r. Tymczasem w aktach znajduje się pismo Ryszarda i Stanisławy S. z dnia 19 kwietnia 1991 r., nadane w dniu 22 kwietnia 1991 r., pozbawione prezentaty, w którym małżonkowie S. wnoszą "o odłożenie terminu budowy", podając tego przyczyny.
Zestawienie tych dat nakazuje uznać, że - wbrew poglądom organów administracji - małżonkowie S. nie tylko przed dniem wydania pierwszej decyzji w sprawie, ale nawet przed dniem powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania w sprawie odebrania im terenu /na co wskazywała nie treść zawiadomienia, lecz podstawa prawna w postaci art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, wystąpili do organu administracji z wnioskiem o przedłużenie im terminu zabudowy działki w trybie art. 29 ust. 2 tej ustawy.
Mimo że wniosek ten nie został dotychczas w ogóle rozpatrzony, organy kilkakrotnie orzekały o nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej na małżonków S. Zważywszy na prawne następstwo tych działań, prowadzące do wyłączenia orzekania w sprawie takiej opłaty w razie przedłużenia terminu zabudowy działki, pozostawienie bez rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 25 ust. 2 powyższej ustawy i orzekanie w sprawie dodatkowej opłaty rocznej /art. 45 ust. 1 tej ustawy/ należy uznać za istotne naruszenie prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 207 par. I i 2 pkt 1 Kpa oraz orzeczenie o kosztach w myśl art. 208 Kpa.
Na marginesie sprawy Sąd uważa za celowe wskazać następujące dodatkowe uchybienia. Po pierwsze - błędnie i zbędnie powołano w zaskarżonych decyzjach art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Przepis ten nie może być oderwany od ust. 1, ten zaś dotyczy wyłącznie działek powstałych w wyniku podziału, a więc nie miał w sprawie zastosowania. Po drugie - błędnie jest powołany w decyzjach /z wyjątkiem jednej, wydanej w dniu 20 lutego 1992 r./ tytuł rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. Jego właściwy tytuł brzmi: "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". To, co w decyzjach podawano jako tytuł rozporządzenia, jest w istocie tytułem rozdziału 5 tego rozporządzenia.