Uzasadnienie
Wójt Gminy W., wykonując uchwałę Rady Gminy, zwrócił się do Wojewody (...) z wnioskiem z dnia 17 czerwca 1992 r. o przekazanie na rzecz Gminy własności nieruchomości państwowej o powierzchni 331,43 ha, stanowiącej jezioro W., położone w W., będące w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w G. W później złożonych pismach Wójt uzasadniał wniosek interesem społecznym i ekonomicznym mieszkańców gminy, wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Twierdził, że jezioro W. jest integralną częścią infrastruktury gminy. Społeczeństwo i władze gminy podjęły liczne kroki mające na celu ochronę jeziora nie tylko dla siebie, ale i dla przyszłych pokoleń. Wybudowano oczyszczalnię ścieków, buduje się kolektor opaskowy, planuje się zalesienie całej strefy ochronnej, a w tym i pasa jeziora, aby ograniczyć spływ biogenów z pól uprawnych. Opracowano program organizacji Centrum Ekologicznego na bazie komunalnego obiektu "R." nad jeziorem W. Rozwija się ideę tzw. łagodnej turystyki, planuje się budowę obiektów sportowo-rekreacyjnych, stadionu, pola namiotowego, wypożyczalni sprzętu wodnego itp. Realizacja tych dokonań będzie możliwa, gdy jezioro będzie miało jednego gospodarza w osobie gminy. Nie sprosta tym zadaniom Państwowe Gospodarstwo Rybackie ani też Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, które kierują się w swojej działalności wyłącznie względami ekonomicznymi.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 20 stycznia 1994 r. przekazał Gminie W. na podstawie art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ własność nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 500, o powierzchni 331,43 ha, stanowiącej jezioro W. W uzasadnieniu decyzji podał, że jezioro W., na którego południowo-wschodnim brzegu położona jest miejscowość W., spełnia funkcję rekreacyjno-wypoczynkową nie tylko dla mieszkańców gminy. Jest także atrakcją dla turystów i wędkarzy z innych regionów Polski. Przekazanie jeziora gminie zapewni pełną realizację zadań gminy określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym w zakresie rekreacyjno-sportowym. Poprawi ład przestrzenny i ochronę środowiska. Jezioro W. stanowi integralną część infrastruktury gminy. Skuteczna ochrona jego wód i oczyszczenie ścieków jest związane ściśle z przekazaniem go gminie. Mieszkańcy gminy gospodarują w bardzo trudnych warunkach. Szansą poprawy ich egzystencji jest rozwój turystyki i związanych z nią usług.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, przedstawiając decyzję Wojewody (...) z dnia 30 września 1993 r. o likwidacji z dniem 30 września 1993 r. Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w G., oraz powołała się na protokół z dnia 31 grudnia 1993 r., przekazujący jej przez Wojewodę majątek zlikwidowanego przedsiębiorstwa. Odwołująca się twierdziła w odwołaniu, że składa ten protokół, gdyż nie ma go w aktach sprawy. Są natomiast w aktach uwagi do tego protokołu z dnia 27 grudnia 1993 r. Odwołująca się zarzuciła organowi naruszenie art. 10 Kpa wskutek niepowiadomienia jej o toczącym się postępowaniu, a także naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż po przejęciu mienia państwowego do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie jest dopuszczalna komunalizacja mienia państwowego na podstawie powołanego wyżej przepisu. Odwołująca się twierdziła, że jeziora w ogóle nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy niezależnie od daty przejęcia ich przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powołała się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r., z którego - jej zdaniem - wynika niedopuszczalność przekazania gminie na własność jezior państwowych.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 11 marca 1994 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/ nie uchyliła przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Przekazanie mienia Agencji powoduje, że Wojewoda traci uprawnienia właścicielskie, jakie wykonywał wobec tego mienia. Organ wywodził dalej, że wydając decyzję komunalizacyjną, wojewoda działa nie jako właściciel, ale jako organ administracji rządowej uprawniony i zobowiązany do wydawania decyzji wynikających z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wobec mienia ogólnonarodowego /państwowego/, a takim mieniem jest mienie, którym gospodaruje Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 lipca 1993 r. przyjął generalną zasadę niewystępowania związku między zadaniami gminy a własnością jezior, lecz nie wyłączył możliwości wyjątków od tej zasady, do których należy rozpoznawana sprawa. Zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że komunalizacja jeziora W. pozostaje w związku z realizacją zadań gminy.
W skardze złożonej na powyższą decyzję Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie wdając się na wstępie w rozważania na temat stosunku ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz.U. 1995 nr 57 poz. 299/ do art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, należy stwierdzić, że błędna jest ocena organów administracji obu instancji co do spełnienia przez gminę W. przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 tej ostatniej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jak również Sąd Najwyższy wielokrotnie wyrażały w swych orzeczeniach pogląd, że związek mienia ogólnonarodowego /państwowego/ z wykonywaniem przez gminę zadań w rozumieniu art. 5 ust. 4 tej ustawy występuje wówczas, gdy gmina już realizuje ustawowe zadania w bezpośrednim powiązaniu z mieniem, o którego przekazanie się ubiega. Nie może więc to być mienie, z którym gmina wiąże realizację swoich zadań dopiero na przyszłość /wyroki NSA I SA 843/93, 844/93, 845/93, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. III ARN 38/93/.
Zebrane w sprawie dowody nie wskazują na to, aby gmina W. obecnie i bezpośrednio realizowała swoje zadania w powiązaniu z jeziorem W. Prowadzona przez gminę działalność w zakresie ochrony środowiska przez między innymi budowę oczyszczalni ścieków i inne inwestycje wymienione w piśmie gminy z dnia 18 grudnia 1993 r. nie jest bezpośrednio związana z zagospodarowaniem jeziora. Do wykonania zadań wymienionych przez gminę w tym piśmie nie jest potrzebna gminie własność jeziora. Chronić środowisko można nie tylko z pozycji właściciela dobra podlegającego ochronie. Miejscowa ludność oraz organy gminy mogą rozwijać turystykę bez legitymowania się własnością jeziora. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wymienionym wyżej orzeczeniu, przepisy prawa wodnego gwarantują wszystkim obywatelom prawo do powszechnego korzystania z wód państwowych w zakresie rekreacji, turystyki i wypoczynku.
Niezależnie od niespełnienia przesłanki przewidzianej w art. 5 ust. 4 omawianej ustawy, przeszkodą w komunalizacji na rzecz gminy W. gruntu, na którym znajduje się jezioro, w trybie tego przepisu jest także przekazanie przez Wojewodę (...) tego gruntu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 4 oraz art. 19 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Trafna jest uwaga organu odwoławczego, że ta ustawa nie zawiera przepisu uchylającego stosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej do nieruchomości przekazanej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ustawa ta jednak stanowi lex specialis w stosunku do ustawy komunalizacyjnej.
Do czasu wejścia w życie powyższej ustawy Skarb Państwa był reprezentowany w zakresie obrotu i gospodarowania wszystkimi nieruchomościami państwowymi, z wyłączeniem lasów, przez wojewodów i kierowników rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/ Skarb Państwa przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadzie wyłączności wykonywanie swojego prawa własności w stosunku do nieruchomości przejmowanych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wynika to z art. 5 tej ustawy. Agencja wykonuje w stosunku do nieruchomości i innych praw rzeczowych przekazanych do jej zasobu /jak to określił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 września 1995 r. III AZP 18/95/ uprawnienia właścicielskie. Dają one Agencji prawo dysponowania mieniem znajdującym się w jej zasobie w takim zakresie, w jakim prawo to przysługuje właścicielowi. Agencja więc może stosownie do art. 24 tej ustawy sprzedać nieruchomość, oddać ją w użytkowanie wieczyste, zarząd, dzierżawę, najem, wnieść do spółki, przenieść nieodpłatnie własność na rzecz gminy na cele związane z inwestycjami infrastruktury służącymi wykonywaniu zadań gminy. Powyższe rozporządzenie mieniem następuje w formie umowy cywilnoprawnej bądź decyzji.
Z dniem przejścia nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz.U. 1995 nr 57 poz. 299/ Wojewoda traci uprawnienie do rozporządzania nieruchomością Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Przesłanki tego przepisu ustawy komunalizacyjnej są zbieżne z przesłankami zawartymi w art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ten ostatni przepis stwarza gminie możliwość uzyskania na własność nieodpłatnie nieruchomości rolnej, jeżeli gmina spełnia przesłanki w nim przewidziane, jednakże o ich spełnieniu decyduje Agencja, a nie Wojewoda.
Z omówionych wyżej względów zaskarżone decyzje organów obu instancji są wadliwe, należało więc je uchylić na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.