Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 25 lutego 1992 r., I SA 1393/91

Teza

Przepis art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym określa jedynie właściwość przedmiotową rady gminy i może być podstawą prawną przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważnia radę do podejmowania uchwał w konkretnej sprawie.

Żaden z przepisów objętych punktami od 1 do 15 w art. 18 ust. 2 tej ustawy nie zawiera upoważnienia do regulowania uchwałami rady gminy spraw czynszu najmu lokali mieszkalnych.

Jeżeli zatem takiego upoważnienia brak, nie jest dopuszczalne uchwalenie przez radę gminy przepisów gminnych w tej sprawie.

Uzasadnienie

Pismem z sierpnia 1991 r., pochodzącym od lokatorów Domu Nauczyciela przy Szkole Podstawowej nr 3 w W., zwrócono się do Naczelnego Sądu Administracyjnego "o wydanie decyzji" w sprawie naliczenia "jako obowiązkowych" opłat z tytułu kosztów wywozu nieczystości stałych i płynnych oraz kosztów oświetlenia klatki schodowej i piwnic z mocą od dnia 1 stycznia 1991 r. W piśmie nie podano, kto zastosował te opłaty, na jakiej podstawie i w jakiej formie. Sformułowano jedynie postulat liczenia nowego czynszu od 1 marca "w wysokości zgodnej z obowiązującymi przepisami". Traktując to pismo jako skargę na uchwałę nr 32/XI/90 Rady Miejskiej w W. z dnia 14 grudnia 1990 r. Burmistrz Miasta W. wniósł w odpowiedzi na skargę "o rozpatrzenie skargi". Na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący oświadczyli, ze pismo z sierpnia 1991 r., jest skargą na powyższą uchwałę Rady Miejskiej, w szczególności na jej par. 2 i par.

3. Na mocy tych przepisów bowiem lokatorów Domu Nauczyciela w W. obciążono kosztami wywozu nieczystości stałych i płynnych, usług kominiarskich i oświetlenia piwnic wraz z klatką schodową, mimo że koszty te mieszczą się w czynszu, co wynika z par. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/. (...) Z dołączonego do akt sprawy tekstu uchwały nr 32/XI/90 w sprawie czynszów i opłat za lokale mieszkalne, stanowiące własność organów samorządowych oraz będących własnością prywatną objętą przepisami szczególnego trybu najmu wynika, że jako jej podstawę prawną uznano art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, art. 1 pkt 13 lit. "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1990 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 51 poz. 304/. W par. 1 uchwały stwierdzono, że najemcy lokali mieszkalnych opłacają czynsz według stawek urzędowych, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów. W myśl par. 2 najemcy ponoszą koszty wywozu nieczystości stałych i płynnych oraz koszty konserwacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych wraz z poborem wody. Paragraf 3 ustala. że wywóz nieczystości organizują i opłacają zarządcy domów, obciążając tymi kosztami lokatorów poszczególnych lokali, proporcjonalnie do liczby osób zamieszkałych w lokalu, "jeżeli lokale nie są wyposażone w urządzenia do pomiaru ilości wody". W par. 4 ustalono, że Zarząd Miasta rozstrzyga spory pomiędzy lokatorami a zarządcami domów stanowiących własność organów samorządowych, natomiast "spory z lokali stanowiących własność prywatną rozstrzyga Sąd Rejonowy". W myśl par. 5 uchwała wchodziła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. i podlegała opublikowaniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Protest lokatorów Domu Nauczyciela w sprawie tej uchwały rozpoznał Wojewoda W., który uznał powyższą uchwałę za zgodną z prawem. (...)

Pismem z dnia 19 lipca 1991 r. pełnomocnik lokatorów wezwał Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia uprawnień lokatorów Domu Nauczyciela, jednakże pismem Burmistrza Miasta z dnia 10 września 1991 r. został powiadomiony, że Rada Miejska nie znalazła podstaw do zmiany omawianej uchwały. Powyższy stan faktyczny stwarza podstawę do wniosku że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę złożoną w imieniu lokatorów Domu Nauczyciela przy szkole Podstawowej nr 3 w W. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w związku z art. 216a par. 2 Kpa, przy czym skarżący spełnił ustawowy warunek bezskutecznego wezwania rady do usunięcia naruszeń prawa. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył. co następuje:

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, przy czym -niezależnie od naruszeń prawa dokonanych przez zaskarżoną uchwałę - trzeba podkreślić, że władze miasta W. wykazują brak wiedzy o prawie. Przede wszystkim trzeba wskazać na błąd zawarty już w tytule uchwały, gdzie mówi się o "własności organów samorządowych". Takiej kategorii prawnej nie ma: jest własność gminy lub własność komunalna. W gminie natomiast działa samorząd jako forma organizacji życia publicznego i jego organy jedynie zawiadują mieniem gminy, nie są jednak podmiotem własności. Cała uchwała jest aktem wydanym bez podstawy prawnej i wadliwym. Wynika to z faktu, że reguluje ona sprawy objęte przepisami powszechnie obowiązującymi w Polsce, czyni to przy tym sprzecznie z tymi przepisami. Rozpatrując kolejno przepisy prawne wskazane jako podstawa zaskarżonej uchwały, trzeba wskazać, że art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, wskazany zresztą ogólnie, bez powołania konkretnego jego przepisu, określa jedynie właściwość przedmiotową rady gminy i tylko wówczas może być podstawą prawną przepisów gminnych, jeżeli upoważnia radę do podejmowania uchwał w konkretnej sprawie. Żaden z przepisów objętych punktami 1 do 15 w art. 18 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do regulowania uchwałami rady gminy spraw czynszu najmu lokali mieszkalnych. Jeżeli zatem takiego upoważnienia brak, nie jest dopuszczalne uchwalenie przez radę gminy przepisów gminnych w tej sprawie w rozumieniu art. 40 ust. 2 omawianej ustawy; faktycznie bowiem ten właśnie przepis może jedynie stanowić podstawę prawną dla stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących w gminie. Podstawę taką może oczywiście stanowić, na zasadzie art. 40 ust. 1 powyższej ustawy, upoważniający przepis odpowiedniej ustawy prawa materialnego. Do tego faktu zdaje się nawiązywać Rada Miejska przez powołanie się na art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1990 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 51 poz. 304/. Przeoczono jednak, że żaden z tych aktów prawnych nie upoważnia władz terenowych do wydawania aktów prawnych regulujących sprawę czynszów odmiennie od uregulowań w nich zawartych. W świetle powyższego bezprzedmiotowe było powoływanie się w uchwale na art. 1 pkt 13 lit. "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, jak bowiem wynika z samego tytułu tej ustawy, jej przedmiotem nie jest ustanowienie kompetencji, lecz podział kompetencji "określonych w ustawach szczególnych". Powołany w uchwale art. 1 pkt 13 lit. "f" tej ustawy nie dotyczy przepisu upoważniającego do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.

Jeżeli chodzi o stronę merytoryczną zaskarżonej uchwały, stwierdzić trzeba. że jej par. 1 zawiera ustalenia zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących, ponieważ obowiązek opłacania przez najemców lokali czynszu wynika z art. 659 par. 1 Kc, natomiast stosowanie stawek obowiązujących, ustalonych przez Radę Ministrów, reguluje art. 14 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 4 prawa lokalowego. Treść par. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, to jest z par. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230 ze zm./. Powyższy przepis rozporządzenia jednoznacznie ustala, na jakie cele przeznacza się wpływy czynszu i co należy rozumieć pod pojęciem kosztów eksploatacji i kosztów remontu bieżącego budynku. Wynika z tego, że zaskarżona uchwala w par. 2 zmierzała do nałożenia na najemców lokali mieszkalnych obowiązków w rozmiarze większym niż to przewidują przepisy powszechnie obowiązujące w kraju.

Z tych samych powodów sprzeczny z prawem jest przepis par. 3 zaskarżonej uchwały, ponieważ koszty wywozu nieczystości przez zarządcę domu stanowią składnik czynszu. Warto dodatkowo wskazać, że przepis ten sformułowany jest wadliwie. Mówiąc bowiem na wstępie o kosztach wywozu nieczystości, w części końcowej odwołuje się do urządzeń, do pomiaru ilości wody, nie wyjaśniając związku logicznego pomiędzy tymi treściami. W par. 4 zaskarżonej uchwały zawarto treści wykraczające w ogóle poza zakres kompetencji rady, ponieważ przepis ten faktycznie ustala kompetencję bądź to zarządu miasta, bądź to sądu powszechnego do rozstrzygania sporów. Takiej kompetencji Rada Miejska nie miała, a do tego uczyniła to błędnie. Trzeba więc przypomnieć, że rozstrzyganie sporów pomiędzy lokatorami /najemcami/ a wynajmującym, w sprawach dotyczących czynszu najmu, należy do właściwości wójta /burmistrza/, który spór rozstrzyga decyzją administracyjną /art. 18 prawa lokalowego w związku z art. 1 pkt 13 dział B lit. "c" cytowanej w uchwale ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r./. Kompetencja ta obejmuje wszelkie tego rodzaju spory /bez względu na status wynajmującego/, jeżeli tylko czynsz najmu jest ustalany według stawek ustalonych przez Radę Ministrów, to jest na zasadzie art. 14 ust. 1 prawa lokalowego. Dotyczy to więc także "lokali stanowiących własność prywatną", jeżeli tylko podlegają one temu przepisowi. A zatem sprzecznie z prawem określono właściwość do rozstrzygania sporów. (...)

Wszystko co wyżej powiedziane stwarzało podstawę do oceny, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W. jest sprzeczna z prawem, to zaś uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.