Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo Przemysłu Mięsnego S.A. w K. zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego nr (...) z dnia 14 lutego 1996 r., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie niezgodności z prawem "z powodu naruszenia słusznego interesu skarżącego". Z uzasadnienia skargi, a także z akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję nr SE.IIa/443/3/M/159/95 Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia 6 grudnia 1995 r. o wstrzymaniu stosowania preparatu Hamina S oraz innych preparatów zawierających związki fosforu do produkcji wędzonek.
Decyzja organu I instancji była wydana z powołaniem się na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia /Dz.U. nr 29 poz. 245 ze zm./, par. 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie wykazu substancji dodatkowych dozwolonych i zanieczyszczeń technicznych w środkach spożywczych i używkach /M.P. nr 22 poz. 233/ oraz na różne przepisy kompetencyjne. Dodatkowo powołano komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 grudnia 1994 r. w sprawie wydawania zezwoleń na stosowanie związków fosforu w produkcji wędzonek /Dz.Urz. MZiOS nr 14 poz. 31/. W uzasadnieniu decyzji podano, że przeprowadzona w dniu 27 czerwca 1995 r. kontrola sanitarna wykazała, iż wędzonki, do których są stosowane polifosforany /Hamina S/, nie są znakowane na jednostkowych batonach, mimo że ten preparat może być stosowany pod warunkiem informowania konsumentów przez odpowiednie znakowanie opakowań jednostkowych, co wynika zarówno z decyzji zezwalającej na warunkowe stosowanie tego preparatu, jak i z komunikatu wymienionego w podstawie prawnej.
W odwołaniu od tej decyzji Przedsiębiorstwo Przemysłu Mięsnego S.A. w K. podało, że pojęcie opakowania jednostkowego jest odnoszone tylko do wędlin paczkowanych /plasterkowanych i porcjowanych/, a rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 lipca 1994 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, używek i substancji dodatkowych dozwolonych, przeznaczonych do obrotu /Dz.U. nr 86 poz. 402/ jednoznacznie stanowi w par. 1 ust. 2, że jego przepisy nie dotyczą środków spożywczych przeznaczonych do obrotu bez opakowania oraz pakowanych na życzenie konsumenta w miejscach sprzedaży. Stosowanie przez przedsiębiorstwo zawieszek informacyjnych na pojemnikach jest zgodne z przyszłą normą, a więc odwołujący się uważa, że spełnia warunki zawarte w zezwoleniach.
Utrzymując w mocy tę decyzję, Główny Inspektor Sanitarny uznał za podstawę prawną swej decyzji z dnia 14 lutego 1996 r. nr (...) przepisy prawa materialnego nie mające zastosowania w sprawie oraz przepisy procesowe. Natomiast w uzasadnieniu podał, że zezwolenie i warunki stosowania polifosforanów były zawarte w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 kwietnia 1995 r. nr (...), która określała nieprzekraczalną dawkę związków fosforu w przeliczeniu na P2O5 w ilości 1500 mg na 1 kilogram wyrobu gotowego. W aktach doręczonych sądowi takiej decyzji nie ma.
W skardze na decyzję ostateczną Przedsiębiorstwo Przemysłu Mięsnego S.A. w K. uważa, że spełnia warunki określone w zezwoleniu na stosowanie związków fosforu, ponieważ na wędlinach porcjowanych i paczkowanych /opakowania jednostkowe/ stosuje nakazaną informację dla konsumentów, jednakże przy wyrobach luzem, w postaci batonów, nie ma opakowania jednostkowego i dlatego stosuje zawieszki na pojemnikach. Gdyby nawet uznać za możliwe pakowanie batonów w folię jako opakowania jednostkowe, w sklepie takie opakowanie byłoby usunięte w czasie krojenia, a więc konsument i tak nie będzie informowany o stosowanych preparatach.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podano, że w myśl zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie wykazu substancji dodatkowych dozwolonych i zanieczyszczeń technicznych w środkach spożywczych i używkach /M.P. nr 22 poz. 233/ polifosforan sodu E 452a może być stosowany tylko do szynki wołowej. Wobec tego stosowanie innych związków fosforu i do innych wyrobów jest możliwe jedynie na podstawie zezwolenia wydanego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie zezwoleń na produkcję, wprowadzanie do obrotu i na przywożenie z zagranicy niektórych środków spożywczych /Dz.U. nr 51 poz. 293 ze zm./. Takie zezwolenie jest wydawane na podstawie opinii właściwego instytutu, przy czym ze względów zdrowotnych stosowanie związków fosforu w wędzonkach powinno być ograniczone. W dalszej części opisano stan faktyczny sprawy.
W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli sanitarnej z dnia 27 czerwca 1995 r., przeprowadzonej w Przedsiębiorstwie Przemysłu Mięsnego S.A. w K., z którego wynika, że "wyroby wędliniarskie, do których stosowane są polifosforany, nie są znakowane etykietą producenta na jednostkowych batonach z informacją o ich stosowaniu. Informacja o użyciu polifosforanów w wyrobach umieszczana jest na wyrobach paczkowanych i plasterkowanych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało ocenić jako uzasadnioną. W protokole kontroli z dnia 27 czerwca 1995 r. nie mówi się o braku etykiet na "opakowaniach jednostkowych", lecz o ich braku "na jednostkowych batonach". Takie pojęcie jednak nie jest znane przepisom prawa mającym zastosowanie w sprawie, czym innym bowiem jest "opakowanie jednostkowe", a czym innym baton. Używając pojęcia "jednostkowy baton" organy stosują niedopuszczalną metodę przypisywania jednemu przedmiotowi cech wymaganych od innych przedmiotów. Pojęcie "jednostkowy baton" nie jest niczym innym jak "pojedynczym batonem", ale użycie cechy "jednostkowy" ma sugerować, że baton jest postacią "opakowania jednostkowego", co nie jest prawdą.
Faktem jest, że słowo "jednostkowy" jest w zastosowaniu do przedmiotu sprawy użyte w sposób odbiegający od znaczenia słownikowego i może mieć różne konotacje. Na przykład siatka, w której umieszczona jest szynka wieprzowa, spełnia funkcję "opakowania jednostkowego", ponieważ stanowi o jednostkowej odrębności tej szynki. Podobną funkcję spełnia osłonka pojedynczej parówki czy tej pojedynczego pęta kiełbasy. W takich wypadkach jednak nie chodzi "o opakowanie" wyrobu wędliniarskiego, lecz o jego wyodrębnienie jako pojedynczego /jednostkowego/ wyrobu. Jeżeli zatem prawodawca mówi o "jednostkowych opakowaniach", akcent znaczeniowy przesuwa się ze słowa "jednostkowe" na słowo "opakowanie". Co do tego nie pozostawia wątpliwości rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 lipca 1994 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, używek i substancji dodatkowych dozwolonych, przeznaczonych do obrotu /Dz.U. nr 86 poz. 402/. W myśl par. 1 rozporządzenia odróżnia się opakowania jednostkowe przeznaczone do obrotu /ust. 1/ od środków spożywczych przeznaczonych do obrotu bez opakowania /ust. 2/. A więc to właśnie opakowanie wyrobu jest wyróżnikiem przesądzającym o tym, czy przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie, czy nie. W rozumieniu zatem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia /Dz.U. nr 29 poz. 245 ze zm./ oraz cytowanego rozporządzenia obowiązek podania informacji o składnikach wyrobu występuje tylko wtedy, gdy przedmiotem obrotu rynkowego jest środek spożywczy w takim opakowaniu, które ze swej istoty nie podlega podziałom w procesie obrotu rynkowego. Inaczej mówiąc, opakowanie jednostkowe środka spożywczego to takie opakowanie, które konsument może nabyć tylko w całości.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i orzekł o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy, gdyż uznał, że decyzje te naruszają przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację.
Na marginesie Sąd uważa za celowe zwrócić uwagę, że w podstawie prawnej decyzji obu instancji niewłaściwie powołano niektóre przepisy prawne:
- art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./. Ze zdania otwierającego ten przepis jednoznacznie wynika, że w celu skorzystania z przewidzianych uprawnień niezbędne jest występowanie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi", co w sprawie nie występuje;
- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia /Dz.U. nr 29 poz. 245 ze zm./, który dotyczy udzielania zezwoleń na produkcję i wprowadzanie do obrotu określonych substancji, ale nie przestrzegania zezwoleń już udzielonych;
- par. 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie wykazu substancji dodatkowych dozwolonych i zanieczyszczeń technicznych w środkach spożywczych i używkach /M.P. nr 22 poz. 233/. Przepis ten został wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, na które się powołuje, gdyż Minister nie był uprawniony do ustanawiania jakichkolwiek zakazów lub nakazów przy okazji ustalania wykazu substancji dodatkowych dozwolonych i zanieczyszczeń technicznych. Ponadto w przepisie tym posłużono się zwrotem "na opakowaniach środka spożywczego", pomijając to, że chodzi tylko o opakowania jednostkowe. W związku z tym warto przypomnieć organom, że w podstawie prawnej decyzji należy powoływać przepisy prawne adekwatne do przedmiotu sprawy.