Wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2004 r., I SA 1402/02

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 29 marca 2004 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia "[...]" r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku.

Skład

Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk przewodniczący
Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak przewodniczący, sprawozdawca
Romualda Gumińska protokolant

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 marca 2002r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta z 22 listopada 2002r. Nr "[...]" w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2002r. w kwocie 19.968 zł z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Miasta B. decyzją, o której wyżej mowa, ustalił od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dodatkową opłatę roczną w kwocie 19.968 zł za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zabudowy działki nr 134/4 o powierzchni 2.118 m2 położonej w B. przy ul. "[...]". Wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w użytkowanie wieczyste w celu zabudowy jej budynkiem administracyjnym stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Użytkownik wieczysty przyjął na siebie obowiązek rozpoczęcia zabudowy działki wskazanym budynkiem w ciągu 2 lat licząc od dnia zawarcia umowy tj. do dnia 14 stycznia 2000r. Nadto wskazano, że zarząd rozważał z urzędu możliwość przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy działki przez ZUS lecz nie znalazł powodów dla takiego rozstrzygnięcia.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył ZUS, w którym wniósł o uchylenie decyzji w części ustalającej dodatkową opłatę roczną oraz o wyznaczenie nowego terminu rozpoczęcia zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste uzależniona została w szczególności od niewykonania obowiązku rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy gruntu w oznaczonym terminie. Poza tym ustalenie dodatkowej opłaty ma charakter decyzji uznaniowej i Zarząd Miasta B. mógł uwzględnić okoliczność zmiany użytkownika wieczystego, gdyż w 1998r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i dopiero w 2001 r. stał się jej użytkownikiem wieczystym, lecz nie miał takiego obowiązku. Stwierdzono, że wprawdzie ZUS nie występował wcześniej do Gminy B. z wnioskiem o przesunięcie terminu zabudowy działki lecz jej właściciel taką możliwość rozważał z urzędu i jej nie uwzględnił. Wyjaśniono, że podnoszone w odwołaniu okoliczności braku możliwości zabudowy nieruchomości we wskazanym umową terminie nie miały charakteru obiektywnych, gdyż przez cały czas nieruchomość była w posiadaniu ZUS.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł ZUS "[...]" podnosząc naruszenie interesu prawnego poprzez brak uznania przez organy administracji publicznej obiektywnego charakteru przeszkód, które uniemożliwiły terminową zabudowę działki. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz wyjaśnił, że brak wyznaczenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości narusza w istotny sposób jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo podano, że art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustanawia kolejności w stosowaniu wobec użytkowników wieczystych niedotrzymujących terminu zabudowy nieruchomości gruntowych sankcji i nie uzależnia dopuszczalności ustalania dodatkowej opłaty rocznej od wcześniejszego wyznaczenia terminu dodatkowego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 póz. 1271, ze zm).

W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi Dyrektora ZUS Oddział "[...]", działającego na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, póz. 1270).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Miasta B. z 22 listopada 2001 r. wydana została z naruszeniem art. 63 ust. l i 3 ustawy z dnia l sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, póz. 543, ze zm), jak również decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawą do żądania dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. l oraz w art. 62, mogą być ustalane dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkowników wieczystych, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8, działu II. W powołanym przepisie ustawodawca zawarł zastrzeżenie, iż dopiero po upływie terminów określonych w ustawie dopuszczalne jest ustalenie sankcji w postaci dodatkowej opłaty rocznej.

Termin zabudowy nieruchomości w przedmiotowej sprawie został określony w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w dniu 14 stycznia 1998r. W § 5 tej umowy zapisano, że użytkownik wieczysty zobowiązany jest rozpocząć budowę w terminie 2 lat, licząc od dnia zawarcia umowy i zakończyć w ciągu 5 lat. Nie budzi wątpliwości, iż zapis ten oznacza, że do dnia 14 stycznia 2000r. ZUS winien rozpocząć zabudowę działki, czego nie uczynił, a czego nie kwestionował w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego.

Jednakże z art. 62 ust. 4 tej ustawy wynika, że ustalony umową termin może być i przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie może być dotrzymany z przyczyn niezależnych od niego, a nadto poza tymi dwoma terminami może być ustalony jeszcze termin dodatkowy - art. 63 ust. l ustawy.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że właściciel nieruchomości oddanej Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych "[...]" w użytkowanie wieczyste nie dokonał rozpatrzenia wniosku skarżącego w sprawie ustalenia dodatkowego terminu do rozpoczęcia zabudowy działki.

Dokonując oceny brzmienia art. 63 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego wyznaczania "dodatkowego terminu" z brzmieniem zapisu dotyczącego "terminu przedłużonego", o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy stwierdzić należy, że wyznaczenie terminu dodatkowego może nastąpić tak na wniosek użytkownika wieczystego jak i samego właściciela nieruchomości, co jest wykluczone w odniesieniu do "terminu przedłużonego", który może być przesunięty jedynie na wniosek użytkownika wieczystego.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji podejmując decyzję w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z urzędu rozważał możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu lecz nie znalazł do takiego działania podstaw w okolicznościach faktycznych występujących po stronie skarżącego. Organ odwoławczy wprawdzie w tym kierunku prowadził postępowanie żądając dokumentu potwierdzającego stanowisko zarządu miasta w kwestii "przedłużenia terminu zabudowy działki Nr 134/4 położonej w B. przy ul. "[...]" lecz po otrzymaniu wyciągu z protokółu Nr "[...]" posiedzenia Zarządu Miasta B. z 22 listopada 2001 r. bezpodstawnie przyjął, że taka możliwość była rozważana, mimo że z treści zapisu protokołu nie wynika aby w tej kwestii dokonywano jakiegokolwiek ustalenia, co do nowego terminu zabudowy nieruchomości. Poza tym jak wskazano wyżej przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości dopuszczone jest jedynie na wniosek złożony przez użytkownika wieczystego, którego w tej sprawie przed wydanie decyzji przez organ I instancji nie było. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż brak wzmianki w tym przedmiocie należy uznać za równoznaczne z negatywnym rozpatrzeniem takiego wniosku. Już tylko ta okoliczność skutkuje tym, że twierdzenia zawarte z decyzji będącej przedmiotem skargi i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami w sprawie, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 Kpa.

Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że złożenie, na etapie odwoławczym, wniosku przez skarżącego w sprawie wyznaczenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości, rodziło obowiązek rozpatrzenia tegoż wniosku przez właściwy organ, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż od rozpatrzenia takiego wniosku uzależnione jest ustalenie dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się NSA w wyroku z 22 marca 1993r. sygn. akt I SA 1382/92 opublikowany ONSA 1993r. 3, póz.

81. Wprawdzie właściciel nieruchomości w tej kwestii nie wypowiada się w drodze decyzji administracyjnej, jednakże postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi uzależnione jest od stanowiska właściciela w sprawie i ustalenia terminu dodatkowego zabudowy nieruchomości.

W aktach sprawy brak jest informacji potwierdzającej, że wniosek złożony przez skarżącego w odwołaniu został w jakikolwiek sposób rozpatrzony merytorycznie. Nie ma natomiast znaczenia w sprawie okoliczność, że ZUS wniosek w tym przedmiocie złożył dopiero na etapie postępowania odwoławczego, gdyż z utrwalonego orzecznictwa sądowoadminisracyjnego jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony zobowiązany jest do uwzględnienia wszelkich zmian stanu faktycznego jakie zaszły w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrywanym odwołaniem strony.

Zwrócić należy uwagę także na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dodatkowa opłata roczna wynosi l O % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalania opłaty za pierwszy rok. Brak jest zatem podstawy do określania tej opłaty w oparciu o aktualną wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę majątkowego, jak to uczyniono w sprawie.

W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l pkt l lit "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy z uwagi na treść zaskarżonej decyzji.