Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 26 lutego 1992 r., I SA 1408/91

Teza

Żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej, nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 par. 3 Kpa.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 18 czerwca 1991 r. Anna D. wystąpiła do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej z żądaniem zwrotu garażu wybudowanego w 1971 r. przez jej męża z własnych środków, a zabranego w 1968 r. i przekazanego innemu użytkownikowi. Dodatkowo w dniu 14 lipca 1991 r. Anna D. wyjaśniła, że garaż odebrano jej dlatego ponieważ nie był użytkowany, gdyż nie miała ostatnio samochodu.

Zastępca dyrektora Wydziału Geodezji, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia 5 września 1991 r., wydaną na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ odmówił nabycia przez Annę D. garażu, o którym mowa wyżej oraz oddania jej w użytkowanie wieczyste gruntu na którym znajduje się ten garaż. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 8 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy prawo do nabycia garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym znajduje się ten garaż, posiada tylko ta osoba, która jest najemcą garażu.

Od decyzji tej Anna P. wniosła odwołanie podnosząc, że jest ona niezgodna z prawem, gdyż - jak podała - "grunt można oddać w wieczystą dzierżawę, lecz nie garaż, który jest moją własnością".

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym decyzją z dnia 25 października 1991 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ i art. 8 cytowanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że art. 5 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. przewiduje, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Art. 13 tejże ustawy przewiduje, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Ustawa została ogłoszona 20 listopada 1990 r., a więc weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r.

Art. 19 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdza, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy, wymaga zawarcia umowy. Tak więc zniesiony został tryb decyzyjny. To samo dotyczy garaży. (...)

Umowy zawierane są na gruncie przepisów prawa cywilnego. Art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. mówi, że osoba, która - na podstawie pozwolenia na budowę - wybudowała ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/, a także jej następca prawny, ma prawo nabyć ten garaż na własność oraz otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste, jeżeli jest najemcą tego garażu. Nabycie garażu następuje nieodpłatnie na żądanie zainteresowanego.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie jest najemcą powyższego garażu, a zatem nie spełnia wymogów określonych w ustawie.

Omówioną wyżej decyzję Kolegium Odwoławczego Anna D. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że pozostaje ona w sprzeczności z prawem i wywodząc podobnie jak w wyjaśnieniu z dnia 14 lipca 1991 r. i w odwołaniu. Zdaniem skarżącej PGM mógłby rozwiązać umowę najmu z obecnym najemcą i zawrzeć umowę najmu z nią, jako prawowitym właścicielem (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

2 dniem 5 grudnia 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która zmieniła dotychczasowy tryb sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa bądź gminy. Od tej daty zawarcie umowy przenoszącej własność lub ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego takich nieruchomości nie jest poprzedzane postępowaniem administracyjnym kończącym się decyzją, która określałaby osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, w tym nieodpłatne nabycie garażu, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. W sprawach cywilnoprawnych nie są wydawane decyzje administracyjne i nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa stanowi bowiem, że "kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych".

Anna D. wystąpiła o nabycie gruntu pismem z dnia 18 czerwca 1991 r. W tym czasie sprawa ta nie mogła być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, a więc nie mogło się również toczyć postępowanie administracyjne. Nabycie garażu pod rządami obowiązujących od 5 grudnia 1990 r. przepisów, mogło nastąpić tylko w drodze umowy cywilnoprawnej. W sprawach cywilnych zaś nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również przepis art. 81 par. 3 tego kodeksu. Żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji państwowej bądź organu samorządu terytorialnego, nie wszczyna zatem, na podstawie art. 61 par. 3 Kpa, postępowania administracyjnego. Wobec tego brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę cywilną co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę.

Tymczasem zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja organu podstawowego, rozstrzygająca w dodatku sprawę merytorycznie.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i dlatego, na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, należało stwierdzić nieważność obu tych decyzji.