Uzasadnienie
Halina B. jest wdową po Mirosławie B., który zmarł w 1975 r. będąc stałym pracownikiem Państwowego Gospodarstwa Rolnego. W dniu 9 grudnia 1985 r. Naczelnik Gminy w R.M. postanowił wszcząć postępowanie w sprawie eksmisji Haliny B. z lokalu w nr 13a/3 do mieszkania położonego w miejscowości Z. nr 13. W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że na podstawie art. 60 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ eksmisja jest uzasadniona, ponieważ Halina B. nie jest pracownikiem PGR i - pomimo upomnień -lokalu nie opuściła. Następnie w dniu 28 grudnia 1985 r., decyzją nr KM-2175/2/85 powołującą się na art. 7 pkt 1 i 2, art. 50 pkt 2 i art. 60 tej ustawy, Naczelnik Gminy w R.M. zarządził eksmisję Haliny B. z zajmowanego mieszkania funkcyjnego do mieszkania zastępczego, położonego w Z. nr 13. W decyzji powtórzono uzasadnienie z postanowienia.
Akta sprawy nie dostarczają informacji o tym, kiedy powyższą decyzję doręczono Halinie B., faktem natomiast jest, że w dniu 14 stycznia 1986 r. wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w Sz. jej odwołanie, które zostało błędnie przesłane do Urzędu Miasta i Gminy w Ł. brak jest danych o jego rozpatrzeniu przez właściwy organ. Natomiast w dniu 21 kwietnia 1986 r. decyzją nr GKM.LL.E-8171/3/86 Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Sz. z urzędu stwierdził nieważność postanowienia z dnia 9 grudnia 1985 r. i decyzji z dnia 28 grudnia 1985 r. Naczelnika Gminy w R.M., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2 prawa lokalowego, wobec którego zbędne było zarządzanie eksmisji.
Od tej decyzji Halina B. odwołała się do Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, podając argumenty natury osobistej, dotyczące wyłącznie spraw bytowych. W efekcie tego odwołania została wydana decyzja nr MG-O/087-K-131/86 z dnia 30 lipca 1986 r., według której Ministerstwo Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej /a więc nie organ administracji, którym jest Minister/ utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W decyzji Ministerstwa podano, że zgodnie z par. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152/ osoby bliskie pracownika zmarłego w czasie trwania stosunku pracy mają prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia takiego lokalu obciąża dysponenta mieszkania funkcyjnego. Ponadto Ministerstwo wyjaśnia, że w wymienionej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 2 prawa lokalowego, który stosuje się w przypadku pozostawienia przez najemcę osób bliskich bez tytułu prawnego, z powodu wyprowadzenia się z mieszkania. W związku z powyższym zakład pracy powinien wydać decyzję o opróżnieniu przez Halinę B. zajmowanego mieszkania funkcyjnego, wskazując jednocześnie lokal zamienny, do którego wymieniona powinna się przeprowadzić.
Decyzję tę Halina B. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając wydane decyzje za krzywdzące, ponieważ - między innymi - wskazane jej mieszkanie zastępcze znajduje się w innej miejscowości, położonej z dala od połączeń komunikacyjnych.
W odpowiedzi na skargę pracownik Ministerstwa, który podpisał "decyzję" z dnia 30 lipca 1986 r., podał, że Halina B. pozostała w mieszkaniu funkcyjnym Kombinatu PGR Ł. bez tytułu prawnego w związku ze śmiercią męża - pracownika PGR. Ministerstwo utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jakkolwiek w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 2 prawa lokalowego, lecz przepisy cytowanego rozporządzenia, co nie miało wpływu na ważność decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na zasadzie art. 206 Kpa sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym nie tylko uznał trafność zarzutu skarżącej, lecz dodatkowo stwierdził trzy inne wady zaskarżonej decyzji, w wyniku których ocenił, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności.
Jeśli chodzi o decyzję organu II instancji, stwierdzenie jej nieważności było konieczne z następujących powodów: 1. Organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest właściwy w sprawie minister /art. 17 par. 1 pkt 1 Kpa/, a nie ministerstwo. Zaskarżona decyzja, jakkolwiek powołuje się na ten przepis, nie dostarcza żadnego dowodu na to, że została wydana przez ministra lub - co najmniej - z jego upoważnienia. Akt ten został sporządzony na blankiecie Ministerstwa, podpisany jest przez osobę nie powołującą się na upoważnienie Ministra, a sentencja tego aktu jednoznacznie stwierdza, że zawiera orzeczenie Ministerstwa Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, co oznacza, że akt ten nie pochodzi od właściwego w sprawie naczelnego organu administracji państwowej, którym jest - co należy podkreślić - jedynie minister kierujący tym ministerstwem.
- Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym przeoczono, że stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R.M. z dnia 28 grudnia 1985 r. dotyczyło decyzji nieostatecznej. Wynika to z faktu, że w dniu 14 stycznia 1986 r. Halina B. złożyła odwołanie od tej decyzji i odwołanie to nie zostało dotychczas rozpatrzone. Oznacza to, że w myśl art. 127 par. 1 w związku z art. 16 par. 1 zdanie pierwsze Kpa decyzja z dnia 28 grudnia 1985 r. nie stała się ostateczna i nie może być wykonywana /art. 130 par. 1 i 2 Kpa/. Nie może jednak być również przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności lub innego postępowania weryfikacyjnego /rozdział 12 i art. 13 Kpa/, albowiem postępowanie weryfikacyjne dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Skoro zatem organ stopnia wojewódzkiego, działając jako organ I instancji, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w R.M. z dnia 28 grudnia 1985 r., mimo że była to decyzja nieostateczna w rezultacie odwołania wniesionego przez Halinę B., przeto rażąco naruszył prawo procesowe. Akceptacja tego naruszenia w decyzji II instancji oznaczała, że również ta decyzja rażąco narusza prawo.
- Zaskarżona decyzja z dnia 30 lipca 1986 r. orzeka o utrzymaniu w mocy decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Sz. z dnia 21 kwietnia 1986 r. Trzeba przypomnieć, że ta decyzja organu I instancji głosiła, iż stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R.M. nastąpiło z tego powodu, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2 prawa lokalowego, wobec czego zbędne było zarządzenie eksmisji. Jakkolwiek decyzja organu II instancji werbalnie utrzymała tę decyzję w mocy, faktycznie ją zmieniła, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 lipca 1986 r. podano, że "w wymienionej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 2 prawa lokalowego", ponieważ Halina B. nie jest osobą pozostawioną w mieszkaniu funkcyjnym bez tytułu prawnego w rozumieniu tego przepisu i przysługuje jej lokal zamienny, który powinien być dostarczony przez dysponenta mieszkania funkcyjnego. Jakkolwiek powyższy pogląd jest trafny i powinien spowodować zmianę decyzji organu I instancji przez decyzję ostateczną zgodnie z art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, nie mógł wywrzeć wpływu na negatywną ocenę decyzji ostatecznej przez Sąd w świetle zasadniczej rozbieżności pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem.
- Halinie B. rzeczywiście przysługuje lokal zamienny /par. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego - Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./. To jednak oznacza, że lokal, który zostanie jej zaproponowany, musi odpowiadać warunkom określonym w art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/. Przepisy tego artykułu znajdują się w przepisach ogólnych tej ustawy, a zatem mają zastosowanie powszechne, to znaczy odnoszą się do każdego stanu faktycznego, z którym prawo wiąże pojęcie lokalu zamiennego, a więc także w miejscowościach nie objętych przepisami o szczególnym trybie najmu. Wobec tego do Haliny B. ma także zastosowanie warunek z art. 6 ust. 1 pkt 4 prawa lokalowego, to znaczy, że proponowany jej lokal zamienny musi znajdować się w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczas zajmowany, a więc w R. Odstąpić od tego warunku można tylko za zgodą Haliny B. /art. 6 ust. 2 prawa lokalowego/ lub na zasadzie art. 6 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, jednakże przy podkreśleniu że ocena, czy lokal zamienny w miejscowości pobliskiej nie pogorszy nadmiernie sytuacji osób przekwaterowanych, należy do tych osób, a nie do organu orzekającego o przekwaterowaniu. Wszystkie te aspekty przekwaterowania Haliny B. organy obu instancji przeoczyły, mimo że były one zgłaszane przez skarżącą.
Wady wyżej wymienione przesądziły o stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji na zasadzie art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. Orzeczenie o kosztach jest zgodne z art. 208 Kpa.
W wyniku stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji, którą powinien wydać naczelny organ administracji państwowej, oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Sz., pozostaje w mocy decyzja Naczelnika Gminy w R.M. z dnia 28 grudnia 1985 r. Jest to decyzja nadal nieostateczna, ponieważ nie zostało dotychczas rozpatrzone odwołanie Haliny B. od tej decyzji, co powoduje, że niedopuszczalne jest jej wykonanie przez przekwaterowanie Haliny B. do innego lokalu. Organ stopnia wojewódzkiego zatem rozpatrzy to odwołanie i wyda decyzję uwzględniającą pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 lipca 1986 r. oraz w powyższym uzasadnieniu.