Uzasadnienie
Uchwałą Nr 44/VII/91 z dnia 9 sierpnia 1991 r. Rada Miasta C. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy o organy administracji rządowej /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ ustaliła zasady odpłatności rodziców /opiekunów/ za pobyt dzieci w przedszkolu i żłobku pokrywające w całości koszty wyżywienia dziecka w przedszkolu i żłobku oraz dodatkową opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu i żłobku w wysokości 200.000 zł miesięcznie, według zasad przytoczonych w tej uchwale.
Po sprecyzowaniu stanowiska na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 1992 r. skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ na powyższą uchwałę w części dotyczącej opłat za pobyt dziecka w przedszkolu i żłobku w wysokości 200.000 zł miesięcznie złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna M., wnosząc o jej uchylenie w tej części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z treścią powyższej uchwały składa się ona z dwóch elementów. Jeden to ekonomicznie skalkulowana stawka żywieniowa, co zdaniem skarżącej jest zrozumiałe i uzasadnione, oraz drugi, zawarty w par. 2 cyt. uchwały, dotyczący stałej opłaty w kwocie 200.000 zł miesięcznie, która nasuwa szereg zastrzeżeń i wątpliwości. Opłata ustalona w par. 2 uchwały nosi znamiona swoistego podatku, nie podlegającego zwrotowi nawet wówczas, gdy dziecko jest nieobecne w przedszkolu. Rada Miasta C. ustalając opłatę stałą, przekroczyła swoje kompetencje i uczyniła to w drodze swobodnej regulacji.
W odpowiedzi na skargę Wiceprezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że stosownie do art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej /Dz.U. nr 34 poz. 198/ zapewnienie środków finansowych na utrzymanie przedszkoli należy do gminy i jest to jej zadanie własne. Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym gmina ma prawo ustalić zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach w drodze stosownej uchwały Rady Miasta. Uchwała w tej sprawie przyjmuje formę prawa miejscowego wydanego przez Radę na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W sytuacji gdy chodzi o obciążenia finansowe mieszkańców, uprawnienie rad gminy do ich nakładania nie może być domniemywane, lecz musi znajdować wprost podstawę w obowiązujących przepisach, jak tego wymaga art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, ustanawiającym zasadę, iż rada gminy uchwala podatki i opłaty tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach, jeżeli ustawy szczególne upoważniają radę do działania.
Uprawnienie organów gminy do wykonywania budżetu i samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej /art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95/ nie oznacza prawa uchwalania podatków i opłat innych niż przewidziane w odrębnych ustawach /art. 54 ust. 1 pkt 1 tej ustawy/.
Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ zakładanie, prowadzenie i utrzymywanie przedszkoli i szkół podstawowych publicznych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy z zastrzeżeniem art. 104 i art. 105 cyt. ustawy, a organ prowadzący szkołę lub placówkę /przedszkole/ zapewnia jej utrzymanie oraz kadrowe i organizacyjne warunki pełnej realizacji programów nauczania lub innych zadań statutowych. W żadnym razie konieczność utrzymania przedszkoli - uwzględniając nawet swoisty status tych jednostek i trudną sytuację ekonomiczną gminy - nie daje legitymacji do nakładania obciążeń na mieszkańców, gdyż są to obowiązki organów gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym określa w art. 6 ust. 1 generalną kompetencję samorządu terytorialnego, stanowiąc, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Powyższe sformułowanie nie precyzuje szczegółowo i konkretnie uprawnień decyzyjnych gminy, w poszczególnych dziedzinach administracji publicznej; dlatego należy odnieść się do ustaw regulujących stosunki prawne w określonych dziedzinach.
Przedmiotem par. 2 uchwały Rady Miasta C. zakwestionowanego w skardze jest stała opłata miesięczna za pobyt dziecka w przedszkolu. W orzecznictwie sądu administracyjnego opłaty traktowane były od dawna jako świadczenia publicznoprawne, do których - wobec braku innych uregulowań szczegółowych - należy stosować reguły i zasady zawarte w ustawie z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./. W obecnie obowiązującym stanie prawnym rozciągnięcie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na opłaty wynika z par. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych (...) /Dz.U. nr 6 poz. 40/. Stosownie do art. 2 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zobowiązaniach podatkowych obowiązek podatkowy określają ustawy. Wynikające z tego przepisu zastrzeżenie stanowienia o podatku dla organu ustawodawczego wyłącza w tym zakresie kompetencje organu samorządowego. Z powyższą zasadą pozostaje w związku przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, przekazujący do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach podatkowych i opłat tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, który przewiduje możliwość rozstrzygnięcia o samoopodatkowaniu mieszkańców w drodze referendum lokalnego.
Wbrew twierdzeniu organu, legalności uchwały nie uzasadniają przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Uprawnienie organów gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie oznacza prawa uchwalania podatków i opłat innych niż przewidziane w odrębnych ustawach. Dochodami gminy, zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być tylko podatki i opłaty określone w odrębnych ustawach. Z tych względów zaskarżona uchwała w par. 2 narusza przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ jak również powołane przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, a przez to interes prawny skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie. Ponadto należy podnieść kwestię czy ustalone opłaty mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę. W tej sytuacji powinny być stosowane przepisy o cenach, przy czym - skoro wykaz towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe, nie obejmuje już świadczeń za przedszkola - mogą wchodzić w grę ceny umowne, te zaś ustalają strony zawierające umowę o świadczenie usług /art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach - Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./. Cena umowna w odniesieniu do opłat za przedszkole nie może być ustalana przez organ w drodze uchwały, lecz w drodze umowy pomiędzy stronami.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 216a Kpa, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl przepisu art. 208 Kpa.