Uzasadnienie
Zastępca Naczelnika Miasta G. wydał w dniu 31 maja 1984 r. decyzję (...) z ogólnym powołaniem się na zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 września 1983 r. w sprawie wysokości oraz zasad ustalania i pobierania opłat za pobyt w domach pomocy społecznej oraz w dziennych ośrodkach adaptacyjnych /M.P. nr 33 poz. 184/, orzekając o ustaleniu odpłatności miesięcznej w wysokości 10.500 zł za pobyt Teofili K. w Państwowym Domu Rencistów w G. /pkt 1 decyzji i uzasadnienia/ i zobowiązując Bronisława K. - z tytułu obowiązku alimentacyjnego - do ponoszenia opłat miesięcznych za ten pobyt w wysokości 1.501 zł /pkt 2/ oraz Juliana K. - z tego samego tytułu - do ponoszenia opłat miesięcznych w wysokości 942 zł /pkt 3/, a kwotę 8.057 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kosztami utrzymania a opłatami ustalonymi w pkt 2 i 3 decyzji, pokryć z budżetu wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Teofila K. nie otrzymuje emerytury ani renty, nie ma innych własnych dochodów, ma natomiast synów Bronisława i Juliana, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny na podstawie art. 128 i art. 129 k.r.io. Dochód na członka rodziny Bronisława K. wynosi 5.005 zł, a zatem zastosowano stawkę 30 procent, wynikającą z par. 1 pkt 4 załącznika nr 2 do wskazanego zarządzenia, natomiast u Juliana K. dochód na członka rodziny wynosi 3.770 zł, zastosowano więc stawkę 25 procent /par. 1 pkt 3 załącznika nr 2/. Innych osób zobowiązanych do alimentacji nie ustalono.
Od powyższej decyzji odwołał się Julian K., podając, że pobiera emeryturę w wysokości 9.300 zł, a jego żona rentę inwalidzką w wysokości 6.500 zł, przy czym mają na utrzymaniu matkę żony /w wieku 99 lat/, nie mającą własnych dochodów. Na utrzymanie jednej osoby mają więc 5.226 zł. Wnosił wobec tego o zwolnienie go od opłaty za pobyt matki w Domu Rencisty, ponieważ koszty utrzymania rodziny są wysokie /np. na opał z przewozem wydaje rocznie 13.000 zł/.
Odwołanie nie zostało uwzględnione i powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją zastępy dyrektora Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w S. (...) z dnia 17 września 1984 r. z powołaniem się na par. 9 ust. 1 cytowanego zarządzenia i konkluzją w uzasadnieniu, że brak było podstaw do zastosowania ulgi, ponieważ z akt sprawy wynika, że dochód rodziny Juliana K. wynosi 15.000 zł miesięcznie, a zatem zgodnie z tym zarządzeniem odpłatność wynosi 942 zł.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Julian K. wniósł o zwolnienie go z powyższej opłaty, ponieważ znajduje się w ciężkich warunkach materialnych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ponieważ w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w par. 10 ust. 1 omawianego zarządzenia, a kwota 942 zł nie jest wysoka w stosunku do dochodu w rodzinie, zwłaszcza że teściowa skarżącego - Aniela K. - korzysta z doraźnej i okresowej pomocy pieniężnej ze środków społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/, wobec czego skargę rozpoznawał przede wszystkim z punktu widzenia podstawy prawnej wydania zaskarżonych decyzji.
Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem ten nie był podnoszony, w związku z czym podobne skargi były rozpoznawane co do ich istoty, niemniej jednak sąd uznał za konieczne w niniejszej sprawie ustosunkować się szczegółowo do treści przepisów prawnych, mających tu zastosowanie.
Bezpośrednią podstawą prawną zaskarżonych decyzji w tej sprawie było zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 września 1983 r. w sprawie wysokości oraz zasad ustalania i pobierania opłaty za pobyt w domach pomocy społecznej oraz w dziennych ośrodkach adaptacyjnych /M.P. nr 33 poz. 184 ze zm./. Jak zatem wynika z tytułu tego aktu prawnego, regulowało ono nie tylko wysokość opłat za pobyt w takich domach i ośrodkach, lecz także "zasady pobierania" tych opłat, przy czym ustalało, że terenowy organ administracji państwowej określa decyzją nie tylko wysokość opłat, lecz także wysokość udziału w ponoszeniu tych opłat przez osoby zobowiązane do alimentacji /par. 9 w związku z par. 5-8 zarządzenia/. Właśnie te zasady pobierania opłat wzbudziły wątpliwości sądu w świetle podstawy prawnej do wydania tego zarządzenia.
Omawiane zarządzenie zostało wydane z powołaniem się na par. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1982 r. w sprawie upoważnienia organów administracji państwowej do ustalania niektórych cen urzędowych i marż handlowych urzędowych oraz określania zasad ustalania cen regulowanych /Dz.U. nr 18 poz. 134 ze zm./. Przepis ten /par. 1 pkt 4/ upoważnia "Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do ustalania cen za świadczenia udzielane przez uspołecznione zakłady pomocy społecznej, domy małych dzieci i żłobki". Uznając, że użyte w tym przepisie słowo "cen" jest równoznaczne z pojęciem "opłata", należy przyjąć, że zakres upoważnienia wyrażonego w par. 1 pkt 4 rozporządzenia dawał Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej podstawę do ustalenia wyłącznie wysokości opłat /dziennych, miesięcznych, rocznych/ za korzystanie ze świadczeń tam określonych. Nie mógł natomiast stanowić podstawy do określenia zasad ich pobierania od osób nie korzystających z tych świadczeń osobiście, a więc na przykład od osób zobowiązanych do alimentacji, jak to ustalono w omawianym zarządzeniu.
W tym zakresie zatem, w jakim zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 września 1983 r. reguluje sprawy wykraczające poza zakres znaczeniowy ustalania cen /opłat/ za świadczenia, jest ono niezgodne z zakresem upoważnienia do jego wydania. Nie mając zaś również w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego podstawy do określenia zasad pobierania takich opłat od osób nie korzystających ze świadczeń, w tym zakresie zarządzenie to nie może być uznane za prawo powszechnie obowiązujące, a tym samym nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania decyzją administracyjną obowiązków na obywateli.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji organów obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej w części dotyczącej nałożenia na Juliana K. i Bronisława K. obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu ich matki - Teofili K. - w Państwowym Domu Rencistów w G. /art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.
Obowiązki alimentacyjne pomiędzy rodzicami a dziećmi są regulowane przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego /art. 128-144/ i podlegają właściwości sądów powszechnych, a zatem tylko w tym trybie jednostki państwowe mogą dochodzić od osób zobowiązanych do alimentacji roszczeń z tytułu pobytu alimentowanego w uspołecznionych zakładach pomocy społecznej.