Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 października 1987 r. nr ZO.9141.III.1395/87 Kierownik Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Miejskiego w T. M. orzekł o przyznaniu Stanisławowi Z. zasiłku pieniężnego ze środków opieki społecznej w wysokości 15.000 zł na zakup szafki i stołu kuchennego. Z decyzji wynika, że działano na wniosek zainteresowanego i z wykorzystaniem ustaleń wywiadu społecznego, a za podstawę prawną do tego działania przyjęto art. 1, 3 pkt a i art. 21 ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej /Dz.U. R.P. nr 92 poz. 726 ze zm. oraz par. 2 ust. 1 pkt 3 instrukcji nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych - Dz.Urz. MZiOS nr 6 poz. 33 ze zm./.
Od tej decyzji Stanisław Z. odwołał się, stwierdzając, że osobie przeprowadzającej wywiad zgłaszał, iż nie ma środków na opłacenie komornego. Otrzymuje miesięcznie z tytułu renty inwalidzkiej 8.450 zł, ale za zainstalowanie telefonu płaci miesięcznie 3.600 zł. Domagał się przy tym załatwienia jego pisma z dni 20 lutego 1987 r.
Odwołania nie uwzględniono i decyzją nr ZO.II.914a/29/87 z dnia 13 listopada 1987 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podał, że Stanisław Z. otrzymał w 1987 r. 4 zasiłki celowe na łączną kwotę 41.000 zł /licząc z zasiłkiem przyznanym zaskarżoną decyzją/ oraz pomoc rzeczową o wartości 5.160 zł. Organ wskazał, że ze środków opieki społecznej Stanisław Z. opłaca zaległe opłaty za telefon i czynsz, domaga się środków na zakup dodatkowych mebli i ubiega się o pralkę automatyczną.
Decyzję ostateczną zaskarżył Stanisław Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając za główny motyw swej skargi to, że pracownicy sporządzający protokoły z wywiadów społecznych nie przedstawiają ich zainteresowanym do podpisu.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że instrukcja nr 16/76, zgodnie z którą sporządzane są wywiady społeczne, "nie nakłada obowiązku podpisywania się na wywiadach podopiecznego, u którego wywiad się przeprowadza. Za treść wywiadu odpowiedzialny jest pracownik socjalny". Pozostałe wywody w odpowiedzi na skargę powtarzały opis stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący na pytanie Sądu oświadczył, że nie kwestionuje decyzji o przyznaniu mu zasiłku pieniężnego w wysokości 15.000 zł, a nawet pieniądze te spożytkował zgodnie z przeznaczeniem, chodzi mu natomiast o to, że zakres otrzymywanej przez niego pomocy społecznej jest niedostateczny w stosunku do potrzeb. Tak określony zakres skargi znacznie wykraczał poza zakres przedmiotowy decyzji objętej skargą, co było główną przyczyną oddalenia skargi.
Kolejną taką przyczyną były kwestie formalnoprawne, niewłaściwie pojmowane przez skarżącego, uważa on bowiem, że obowiązkiem organów jest zaspokojenie wszystkich jego żądań. W związku z tym trzeba przypomnieć, że obowiązkiem właściwych organów administracji nie jest spełnianie żądań osób podopiecznych, lecz zaspokajanie ich "niezbędnych potrzeb życiowych". Tak właśnie określa cel opieki społecznej ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej /Dz.U. R.P. nr 92 poz. 726 ze zm./. Wprawdzie ustawa ta w art. 3 określa, że w zakresie zaspokajania "niezbędnych potrzeb życiowych" opieka społeczna polega na dostarczaniu w naturze środków służących zaspokajaniu tych potrzeb, to jednak już w 1928 r. ustalono, iż świadczenia określone w art. 3 powyższej ustawy mogą być udzielane także w formie pieniężnej /art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o rozgraniczeniu obowiązków opiekuńczych związków komunalnych - Dz.U. R.P. nr 26 poz. 232/. Ten sposób udzielania świadczeń podtrzymuje obecnie instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych /Dz.Urz. MZiOS nr 6 poz. 33/. Instrukcja ta przewiduje, że zasiłki mogą być wypłacone jako świadczenie stałe, okresowe lub jednorazowe, przy czym określa ogólnie górną granicę każdego z tych świadczeń. Dla zasiłków jednorazowych ustala, że są to świadczenia o konkretnym przeznaczeniu, wobec czego ich wysokość ustala się w zależności od niezbędnych potrzeb i sytuacji materialnej podopiecznego /par. 2 instrukcji/.
Z przepisów zarówno omawianej ustawy, jak i wymienionej instrukcji wynika jednoznacznie, że jakkolwiek wykonywanie opieki społecznej jest obowiązkiem organów administracji, to jednak ocena potrzeb podopiecznego i zakres przyznawanych świadczeń zostały pozostawione ich uznaniu. W konsekwencji tego kontrola sprawowana przez naczelny Sąd Administracyjny polega głównie na badaniu, czy przyznanie zasiłku zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Właśnie w tym zakresie skarżący sformułował swój główny zarzut, że nie były przedstawione mu do podpisu protokoły z wywiadów społecznych. Do tego zarzutu ustosunkowano się w odpowiedzi na skargę, powołując się na bliżej nie określoną instrukcję nr 16/76, "która nie nakłada obowiązku podpisywania się na wywiadach podopiecznego". Chodzi w tym wypadku o instrukcję nr 16/76 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1976 r. w sprawie wywiadów społecznych /Dz.Urz. MZiOS nr 21 poz. 75/, która rzeczywiście określa dość szczegółowo sposób przeprowadzania wywiadów społecznych. W par. 1 tej instrukcji mówi się, że podstawą do decyzji o udzieleniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest wywiad społeczny, przeprowadzony w miejscu pobytu stałego lub czasowego zainteresowanej osoby. Z dalszych przepisów tej instrukcji można wnioskować, że efektem wywiadu społecznego powinny być dwojakie ustalenia: jaka jest sytuacja materialna /a w konsekwencji - potrzeby/ osoby zainteresowanej oraz jakiej pomocy należy udzielić.
Ustalenia pierwszego rodzaju należy rozpatrywać w kategoriach postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej, zwłaszcza że - jak napisano w par. 1 tej instrukcji - wywiad społeczny jest podstawą decyzji o udzieleniu świadczeń. Jako taki spełnia funkcję sformalizowanego dowodu i może być traktowany jako podlegający przepisowi art. 67 par. 1 Kpa /"Organ administracji państwowej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie"/. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wywiad społeczny "ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy", ma na celu "utrwalenie na piśmie" czynności postępowania, spełnia jednocześnie funkcję zapisu "przesłuchania strony" i ustaleń z "oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji państwowej" /art. 67 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa/. Prowadzić to musi do wniosku, że wywiad społeczny, o jakim mowa w instrukcji nr 16/76 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1976 r. w sprawie wywiadów społecznych, odpowiada co do treści przepisom dotyczącym sporządzania protokołów /art. 67 par. 1 i 2 Kpa/ i powinien być podpisywany przez stronę na zasadzie art. 68 par. 2 Kpa przed wpisaniem do wywiadu proponowanej formy pomocy. Omawiana tu bowiem instrukcja nie zastępuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musi natomiast być interpretowana w zgodności z tymi przepisami. Zważywszy, że wywiad społeczny jest podstawą orzekania o przyznaniu uprawnienia /pomocy społecznej/, w całości podlega on przepisom rozdziału 4 działu II Kpa, to jest przepisom o dowodach, a w tym także art. 81.
Powyższe wywody miały na celu wykazać błędność rozumowania organów administracji w kwestii sporządzania wywiadów społecznych. Sąd jednak błędu tego nie uznał za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/, a tylko takie naruszenie mogłoby być podstawą do uznania skargi za uzasadnioną. Łącznie z brakiem ustalenia co do istotnego naruszenia prawa materialnego prowadziło to do wniosku o bezzasadności skargi i nakazywało oddalenie skargi w myśl art. 207 par. 5 Kpa.