Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wystąpiło 6 lipca 2000 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozpoznanie negatywnego sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podniosło, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przekazany został zwrotnie w trybie art. 65 Kpa przez Wojewodę M. pismem z 31 maja 2000 r. (...) wniosek Jacka K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 28 stycznia 1975 r. (...) orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę położoną w W.-M. przy ul. Ż. o powierzchni 2.732 m2. Wojewoda M. przesyłając wniosek Jacka K. wskazał, iż jego zdaniem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Kolegium nie podziela jednak tego poglądu i uważa że nie jest organem właściwym do rozpoznania omawianego wniosku o stwierdzenie nieważności. Do stwierdzenia bowiem nieważności decyzji właściwy jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał zakwestionowaną decyzję. Zdaniem Wojewody - na podstawie art. 9a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ - jest on właściwy wyłącznie do rozpoznania odwołań od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, zaś organem wyższego stopnia - właściwym do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności takich decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium poglądu tego nie podziela. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której nieważność decyzji organu I instancji stwierdzałby inny organ, niż ten który jest właściwy do rozpatrzenia odwołania. Kolegium a więc organ samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa byłoby właściwe tylko do stwierdzenia nieważności decyzji od których nie wniesiono odwołania. Wniesienie odwołania powodowałoby, że do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, zapadłej w wyniku jego rozpatrzenia, właściwy byłby organ administracji rządowej.
Tymczasem nie ma żadnych racjonalnych przesłanek dla istnienia dwutorowego trybu stwierdzania nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis art. 9a w brzmieniu ustalającym Wojewodę jako organ odwoławczy wszedł w życie w dniu 1.01.1999 r. Następnie, to jest wraz ze zmianą Kpa, ustawodawca rozszerzył przedmiotowo brzmienie przepisu pozostawiając jednak wskazanie wojewody jako organu odwoławczego. Literalna wykładnia przepisu wskazuje zatem na Wojewodę jako organ odwoławczy, na samorządowe kolegium odwoławcze zaś jako na organ wyższego stopnia, co uzasadnia wskazane wyżej wątpliwości. Zatem stwierdzić należy zdaniem wnioskodawcy, że w niniejszej sprawie za niewłaściwe uznają się zarówno organ administracji rządowej jak i samorządowe kolegium odwoławcze, zachodzą więc przesłanki określone w art. 22 par. 2 Kpa - spór kompetencyjny. Do rozstrzygnięcia takiego sporu władny jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Ustosunkowując się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewoda M. stwierdził, że nie podziela stanowiska o powstaniu w przedmiotowej sprawie sporu na tle stosowania art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Wnioskodawca bowiem potwierdza, że literalna wykładnia art. 9a prowadzi do konkluzji, że wojewoda jest wyłącznie organem odwoławczym /w wymienionych w tym przepisie sprawach/, a w konsekwencji samorządowe kolegium odwoławcze - organem wyższego stopnia. Dostrzegając absurdalność takiej regulacji prawnej wnioskodawca uznaje, że właściwym sposobem wyjścia z takiej sytuacji jest rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego". Podzielić należy zdaniem Wojewody zastrzeżenia dotyczące art. 9a, który wprowadza nieuzasadnioną dwutorowość postępowania administracyjnego. Przepis ten rozpatrywanie odwołań powierza wojewodom, natomiast wszystkie pozostałe związane z nadzorem kwestie należą do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 Kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewoda M. stosuje się ściśle do treści art. 9a i nie może podejmować decyzji nie mając do tego podstawy prawnej.
Decyzja taka byłaby w świetle art. 156 par. pkt 1 Kpa nieważna. Z wniosku wynika, że wnioskodawca doszedł do tej samej konkluzji co Wojewoda na podstawie literalnej wykładni art. 9a. Nie godzi się jednak z samą regulacją prawną. Podobne stanowisko reprezentuje Wojewoda M. z tą różnicą, że nie widzi możliwości naprawienia błędu legislacyjnego w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego /gdyż ten ma charakter pozorny/, a podlegającego korekcie jedynie w drodze zmiany przepisu, który w obecnym stanie może być realizowany, natomiast niewątpliwie jest nieracjonalny. Według Wojewody M. spór, którego dotyczy wniosek Kolegium, ma charakter pozorny. Spór na tle stosowania przepisu art. 9a mógłby zaistnieć w razie wątpliwości dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. Ustawodawca nie ustanowił wojewody organem odwoławczym wprost, lecz uczynił to w sposób pośredni. Skoro odwołanie przysługuje do wojewody, to jest on oczywiście organem odwoławczym w rozumieniu art. 127 par. 2 Kpa. Także bezsporne jest, że art. 9a dotyczy wyłącznie odwołań nie zaś jakichkolwiek innych środków prawnych przysługujących stronie zgodnie z Kpa. Tymczasem wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczy żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a więc innej kwestii niż uregulowana w art. 9a.
Wnioskodawca nie wskazał przy tym żadnego przepisu dającego podstawę do twierdzenia, że Wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach wymienionych w art. 9a. Pominął jednocześnie zmiany wprowadzone w art. 7 ust. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Na mocy ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ otrzymał on brzmienie następujące "wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią". Taką ustawą jest niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie zawiera ona przepisu nadającego wojewodzie status organu wyższego stopnia w sprawach wymienionych w art. 9a. Przypisywanie wojewodzie funkcji organu wyższego stopnia na podstawie art. 9a w drodze wykładni byłoby uzasadnione tylko wówczas gdyby wymieniono w tym przepisie wszystkie zagadnienia należące do kompetencji organu wyższego stopnia, w tym rozpatrywanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ omawiany przepis wymienia jedynie odwołania, doszukiwanie się w nim innych treści niż wynikające z literalnego brzmienia stanowi nie tyle wykładnię rozszerzającą ile próbę nieformalnej zmiany prawa. W rzeczywistości nie ma więc żadnego sporu kompetencyjnego, gdyż wojewoda nie będąc organem wyższego stopnia nie może rozpatrywać wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma z tą kwestią nic wspólnego.
Gdyby jednak Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spór kompetencyjny zaistniał, to Wojewoda M. wnosił o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Jacka K. bo zgodnie z art. 157 par. 1 Kpa jest ono w tej sprawie organem wyższego stopnia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jacek K. wystąpił 24.02.2000 r. do Wojewody M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 28.01.1975 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną w 1973 r. działkę położoną w W.-M. przy ul. Ż. o powierzchni 2.372 m2 Wojewoda M. uznał się niewłaściwym do rozpoznania tego wniosku i przekazał go na podstawie art. 65 par. 1 Kpa według niego organowi właściwemu tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Kolegium stanęło równie na stanowisku, iż nie jest właściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku i wystąpiło do Sądu o rozstrzygnięcie powstałego między organami sporu kompetencyjnego.
Negatywne stanowisko zarówno Wojewody M. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w kwestii rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego wskazuje zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom Wojewody M. - na powstanie między nimi sporu o właściwość, który zgodnie z postanowieniami art. 22 par. 2 Kpa władny jest rozstrzygnąć Sąd Administracyjny.
W myśl postanowień art. 157 par. 1 Kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 jest organ wyższego stopnia.
Żaden z ww. organów za taki się w tej sprawie nie uważa.
Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji /por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r. I SA 116/93 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 109 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 - OSNAPU 1999 nr 9 poz. 193/. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu a następnie na podstawie art. 17 Kpa określa się organ wyższego stopnia. W 1975 r. w dacie wydania pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. organem wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego decyzję /terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego/ był Prezydent m.st. Warszawy, który był wówczas organem równorzędnym wojewodzie. W związku ze zmianami jakie po 1989 r. nastąpiły w strukturze administracji publicznej /powstała administracja samorządowa i rządowa/ wymaga ustalenia, który organ będący hierarchicznym odpowiednikiem Prezydenta m. st. Warszawy - Wojewoda M. czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - będzie właściwy do rozpoznania złożonego w lutym 2000 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zadania dotyczące wywłaszczeń i odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości wchodzą w zakres zadań administracji rządowej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ powierzyła starostom wykonywanie - w zakresie nią uregulowanym - zadań z zakresu administracji rządowej poprzez między innymi wydawanie jako organy I instancji decyzji w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości, wyraźnie przy tym wskazując jak np. w art. 200 ust. 1 pkt 2 kiedy zadania z zakresu administracji rządowej dotyczące gospodarki gruntami należą do innego niż starosta organu.
Powierzając generalnie wymienionym organom samorządu terytorialnego - starostom - wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wywłaszczeń ustawodawca nadzoru nad realizacją tych zadań nie powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym mimo, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa są one organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawodawca bowiem uznał, że mimo, iż na szczeblu I ej instancji decyzje wydaje organ samorządowy - starosta - wykonujący na podstawie ustawy zadania z zakresu administracji rządowej w dziedzinie gospodarki nieruchomościami to jednak odwołania od tych decyzji powinien załatwiać właściwy miejscowo wojewoda a nie samorządowe kolegium odwoławcze i dał temu wyraz w ustawie z dnia 24 sierpnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ - która weszła w życie 1.01.1999 r. - wprowadzając artykułem 137 pkt 3 w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepis art. 9a w brzmieniu "Od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody". Następnie artykułem 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 700/ dokonano zmiany ww. art. 9a rozszerzając katalog spraw w których przysługuje odwołanie do wojewody na sprawy związane z wywłaszczeniem, ustalaniem odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz zwrotem tych nieruchomości. W tym czasie /od 1.01.1999 r./ obowiązywał przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ stanowiący, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. W świetle przedstawionych rozwiązań ustawowych nie ulega wątpliwości, że wojewoda któremu ustawa powierzyła rozpatrywanie odwołań od decyzji starosty był w każdym przypadku kiedy działał w postępowaniu administracyjnym jako organ odwoławczy również organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w przedstawionych sprawach.
Wojewoda M. wyraził w odpowiedzi na wniosek Kolegium o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pogląd, że art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył mu wyłącznie funkcje organu odwoławczego upoważnionego jedynie do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez starostę w sprawach określonych w tej normie, który winien być postrzegany jako inny od organu wyższego stopnia organ odwoławczy. W poglądzie tym miał go utwierdzić zapis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ - weszła w życie 15.04.2000 r. - stanowiący, że "wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jeżeli ustawy szczególne tak stanowią".
Zdaniem Wojewody skoro ustawa szczególna jaką jest ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymienia go w powołanym art. 9a jako organ wyższego stopnia w sprawach w tym przepisie wskazanych to nie można mu takiego atrybutu przypisać i tym samym nie jest on właściwy do rozpoznania wniosku Jacka K. o stwierdzenie nieważności wzmiankowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 28.01.1975 r. bo należy to wyłącznie do właściwości organu wyższego stopnia w tym przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę M. nie można podzielić. Wskazując Wojewodę jako właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez starostę we wskazanych sprawach nadała mu ustawa o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z ustawą o administracji rządowej w województwie przymiot organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa i nie utracił go w wyniku ww. zmiany art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie dokonanej w marcu bieżącego roku. Gdyby uznać stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę M. za słuszne wówczas należałoby stwierdzić, że ustawodawca był w tym przypadku - przy określaniu uprawnień wojewody jako organu wyższego stopnia - szczególnie nieracjonalny. Doprowadziłoby to bowiem do tego, że właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanych przez starostę w omawianych sprawach byłby wojewoda natomiast organem upoważnionym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji starosty w trybie nadzoru byłoby Samorządowe kolegium Odwoławcze i to tylko w tych przypadkach gdyby od decyzji organu I ej instancji nie zostało wniesione przez stronę odwołanie, natomiast w razie wniesienia od takiej decyzji odwołania i rozpoznania go przez Wojewodę wówczas organem właściwym w sprawie nieważności tych decyzji byłby centralny organ administracji rządowej - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Powstałby też problem który organ - kolegium czy wojewoda byłby właściwy do stwierdzenia nieważności nieostatecznych jeszcze decyzji starosty dotkniętych nieważnością /również decyzje nieostateczne mogą być wzruszone na podstawie art. 156 par. 1 Kpa/. Podobnie sytuacja przedstawiałaby się przy zastosowaniu w sprawie trybu przewidzianego w art. 154 i art. 155 Kpa. Nic nie wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy było by powstała dwutorowość kontroli decyzji starostów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zależności od tego czy kontrola ta dokonywana byłaby w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Wskazanie w art. 9a wojewody jako organu odwoławczego w przedstawionych w tej normie sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami należy jak zaznaczono traktować nie jako upoważnienie szczególne wyłącznie do załatwiania odwołań od decyzji starostów ale uznanie go - wojewody - jako organu wyższego stopnia umocowanego do rozpatrywania odwołań ale także i sprawowania przewidzianego prawem nadzoru nad realizacją przez organy samorządowe zadań z zakresu administracji rządowej czyli umożliwienia wojewodzie podejmowania wszelkich działań w trybie przysługującym organowi wyższego stopnia np. z art. 154, art. 155, art. 156 Kpa umożliwiających weryfikację decyzji organu niższego szczebla.
Oznacza to, że właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku Jacka K. jest Wojewoda M. ponieważ jako organ upoważniony do rozpoznawania odwołań a więc organ wyższego stopnia /odpowiednik Prezydenta m.st. Warszawy z 1975 r jako organu II instancji w tego rodzaju sprawach/ jest również w myśl art. 157 par. 1 Kpa upoważniony do wypowiadania się w sprawie nieważności decyzji, której dotyczy wzmiankowany wniosek.
W związku z tym na podstawie art. 28 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzeczono jak w sentencji.