Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 czerwca 1991 r. nr GG. II. 7242/I/38/758/91/Tj, wydaną z powołaniem się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, Wojewoda (...) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. nieruchomości położonej przy ul. Ł. nr 67, oznaczonej jako działka nr 108 w obrębie nr 4 jednostki ewidencyjnej K. K., uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 71235. Decyzja ta nie została zaskarżona odwołaniem.
Postanowieniem z dnia 17 października 1991 r. Wojewoda (...) wznowił postępowanie w sprawie na zasadzie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa na wniosek Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w K. oraz Kuratorium Oświaty i Wychowania - Delegatura K. oraz wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 3 czerwca 1991 r., błędnie podając jej datę jako 9 czerwca. W uzasadnieniu postanowienia podał, że wnioskodawcy byli i są użytkownikami mienia objętego decyzją, co nie było znane organowi przed wydaniem decyzji. Jednostki te wykonują zadania publiczne należące do właściwości administracji państwowej.
W wyniku wznowionego postępowania Wojewoda decyzją nr GG. V. 7242/I/94/92/Tj z dnia 30 marca 1992 r., wydaną z powołaniem się na art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił swą decyzję z dnia 3 czerwca 1991 r. /podając tym razem jej datę jako 6 czerwca/ i jednocześnie na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 i art. 11 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie współwłasności 1/2 nieruchomości opisanej w decyzji z dnia 3 czerwca 1991 r., pozostawiając 1/2 tej nieruchomości w rękach Skarbu Państwa. W uzasadnieniu podał, że w karcie inwentaryzacyjnej, przesłanej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miasta K., stwierdzono, iż działka nr 108 jest zabudowana budynkiem użytkowym składającym się z 4 lokali. Jako użytkownika wskazano tylko Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Na tej podstawie wydano decyzję komunalizacyjną. Decyzję tę zakwestionowały wnioskami o wznowienie postępowania Kuratorium Oświaty i Wychowania /wniosek z dnia 20 września 1991 r./ i Delegatura Najwyższej Izby Kontroli /wniosek z dnia 25 września 1991 r./. W wyniku wznowienia postępowania ustalono, że Delegatura Najwyższej Izby Kontroli użytkowała wydzieloną część budynku o powierzchni 626 m2 wraz z przynależnościami na podstawie decyzji z dnia 8 marca 1984 r., a część mienia państwowego użytkowana przez Kuratorium Oświaty i Wychowania przeszła w zarząd Kuratorium z dniem 26 maja 1990 r. zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 34 poz. 197/. Udział we współwłasności obliczono na podstawie stosunku powierzchni zajmowanej przez poszczególne jednostki do powierzchni całkowitej.
Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta K., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że Gmina Miasta K. nabyła z mocy prawa własność całej nieruchomości położonej przy ulicy Ł. nr 67, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej K. -K., wobec którego funkcję organu założycielskiego pełnił Naczelnik Dzielnicy K. -K. Odpowiada to hipotezie art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy komunalizacyjnej, przy czym spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji z dnia 3 czerwca 1991 r., ponieważ spis inwentaryzacyjny został prawidłowo wyłożony do publicznego wglądu i do spisu tego nie wniesiono zastrzeżeń, jak również nie odwołano się od decyzji komunalizacyjnej z dnia 3 czerwca 1991 r. Wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ fakt wynajmowania pomieszczeń na spornej nieruchomości przez jednostkę oświatową i Delegaturę NIK był doskonale znany Wojewodzie, nie zachodziły więc okoliczności przewidziane w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, który błędnie przyjęto jako podstawę decyzji z dnia 30 marca 1992 r. Zdaniem Prezydenta Miasta, składnikami mienia nie mogą być rzeczy, lecz jedynie prawa majątkowe /art. 44 Kc/. Prawa przysługujące Delegaturze NIK i Kuratorium wynikają jedynie ze stosunku obligacyjnego, a zatem nie podlegają komunalizacji.
Krajowa Komisja, Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU-1077/92/WŁ z dnia 16 lipca 1992 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, uchyliła w postępowaniu odwoławczym decyzję Wojewody z dnia 30 marca 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa współwłasności w 1/2 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 108 i umorzyła postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że w rozważanej sprawie nie nastąpiło żadne ze zdarzeń, z którymi prawo cywilne wiąże powstanie współwłasności, przy czym powyższa ustawa komunalizacyjna nie zawiera przepisu o powstaniu współwłasności w częściach ułamkowych z mocy prawa. Podstawy takiej nie może stwarzać decyzja Wojewody, gdyż ma ona charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Należy przyjąć, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nawet jeśli składnik mienia ogólnonarodowego tylko częściowo służy do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji lub władzy państwowej, nie podlega komunalizacji.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 30 marca 1992 r. w części objętej odwołaniem. Ponowił swą argumentację z odwołania, że cała sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej K. -K., wobec którego organem założycielskim był Naczelnik Dzielnicy, to zaś powodowało, że na mocy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieruchomość ta stała się własnością Gminy Miasta K. Skarżący kwestionuje pogląd o niedopuszczalności występowania współwłasności gminy i Skarbu Państwa, ale jednocześnie sprzeciwia się twierdzeniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponownie skarżący zakwestionował legalność wznowienia postępowania oraz wskazał na uchybienie procesowe w postaci nieustosunkowania się organu odwoławczego do argumentów odwołania /art. 77 par. 1 Kpa/.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, przytaczając argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej poparła Najwyższa Izba Kontroli w piśmie procesowym z dnia 23 października 1992 r. W szczególności w piśmie tym zwrócono uwagę na fakt, że prawa Delegatury NIK do części spornej nieruchomości wynikały nie ze stosunku obligacyjnego, lecz z zarządu sprawowanego na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K. z dnia 8 marca 1984 r. Uznano także, iż zarząd nie stanowił ani prawa rzeczowego, ani obligacyjnego, przy czym wywody skargi na ten temat oceniono jako błędne w kontekście przepisów mówiących o objęciu inwentaryzacją zarówno mienia ruchomego, jak i nieruchomości.
Sąd postanowił wystąpić do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o spowodowanie wykładni Trybunału Konstytucyjnego, czy w świetle art. 11 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ możliwe jest ustanowienie współwłasności gminy i Skarbu Państwa. Z podobnym pytaniem wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Uchwałą z dnia 1 lutego 1994 r. /Dz.U. nr 18 poz. 69/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 wyżej cytowanej ustawy, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie do wykonywania zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym przez nie zadaniom. Wysokość udziałów określa Wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzją z dnia 30 marca 1992 r. Wojewoda (...) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. współwłasności w 1/2 części zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. Ł. nr 67, oznaczonej jako działka nr 108 w obrębie nr 4 jednostki ewidencyjnej K. -K., uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 71235 na imię Skarbu Państwa. Pozostałą 1/2 część tej nieruchomości pozostawił w rękach Skarbu Państwa. Wynikało to z faktu, że budynek na spornej nieruchomości był zajmowany zarówno przez jednostki organizacyjne Gminy K., jak i przez państwowe jednostki organizacyjne /Delegatura NIK/. W świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r., o której mowa wyżej, rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu, wadliwa natomiast była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, uznająca powstanie takiej współwłasności za niedopuszczalne i wyłączająca całkowicie możliwość komunalizacji spornej nieruchomości. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym podnoszone były dwa podstawowe zarzuty wobec decyzji Wojewody z dnia 30 marca 1992 r. Pierwszy wiązał się z brakiem przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 3 czerwca 1991 r. Drugi zasadzał się na okoliczności, że zajmowanie pomieszczeń przez Delegaturę NIK i inne państwowe jednostki organizacyjne wynikało ze stosunku obligacyjnego, a zatem nie mogło być podstawą ustanowienia praw.
Oba argumenty nie mogły wpłynąć na zmianę oceny legalności ani decyzji Wojewody z dnia 30 marca 1992 r., ani decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 lipca 1992 r. Decyzje komunalizacyjne wojewodów są wydawane przede wszystkim na podstawie spisów inwentaryzacyjnych sporządzonych przez gminę /dział IV pkt 4 załącznika do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego - MP Nr 30 poz. 235/. Jeżeli zatem gmina zawarła w spisie inwentaryzacyjnym dane niezgodne ze stanem faktycznym, właściwą dla zmiany decyzji komunalizacyjnej drogą była droga wznowienia postępowania. Argument, że stan faktyczny powinien być znany wojewodzie z urzędu, nie może być akceptowany, gdy uwzględnić, że przedstawiony mu dokument urzędowy podawał inny stan faktyczny. Spis inwentaryzacyjny bowiem powinien być sporządzony z natury, a zatem podlega domniemaniu prawdziwości. Również drugi zarzut nie mógł być uwzględniony, jeśli zważyć, że art. 11 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy komunalizacyjnej /w przeciwieństwie do jej art. 5/ nie posługuje się formułą przynależności mienia, lecz przyjmuje kryterium funkcji organu. Było zatem bez znaczenia w rozumieniu tego przepisu, pod jakim tytułem prawnym państwowe jednostki organizacyjne zajmują pomieszczenia w budynku na spornej nieruchomości, objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Istotne było jedynie to, że pomieszczenia te były składnikami mienia ogólnonarodowego, służącymi do wykonywania zadań publicznych przez te jednostki organizacyjne. Fakt, że jedną z tych jednostek jest Delegatura NIK, nie ma znaczenia dla sprawy. Jakkolwiek bowiem nie jest to organ administracji państwowej sensu stricto, wykonuje on funkcje o podobnym charakterze, choć na zasadzie podporządkowania Sejmowi.
Uwzględniając powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa.