Uzasadnienie
Instytut Promocji - Spółka z o.o. w W., wystąpił o zezwolenie na utworzenie niepaństwowej uczelni zawodowej - Wyższej Szkoły Promocji w W., z kierunkiem: marketing i zarządzanie, o specjalnościach: reklama, public relations i zarządzanie personelem.
Wniosek został przedstawiony do zaopiniowania Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego oraz Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego.
Komisja Akredytacyjna Wyższego Szkolnictwa Zawodowego opinią z dnia 24 listopada 1998 r. (...) pozytywnie zaopiniowała utworzenie Szkoły oraz specjalności zawodowe: reklama i zarządzanie zasobami ludzkimi /personelem/, natomiast negatywnie specjalność zawodową: public relations.
Rada Główna Szkolnictwa Wyższego uchwałą z dnia 22 października 1998 r. (...) zaopiniowała wniosek negatywnie z następującym uzasadnieniem:
1/ "Wśród proponowanej do zatrudnienia kadry naukowo-dydaktycznej na pełnych etatach nie ma ani jednego nauczyciela akademickiego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego o specjalności zgodnej z programem studiów i profilem dyplomowania dwóch tworzonych specjalności, tj. specjalisty z zakresu public relations oraz zarządzania zasobami ludzkimi. Wśród kadry doktorów jest tylko jeden specjalista z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi. Nie został więc spełniony warunek określony w par. 2 ust. 1 uchwały (...) z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie wymagań kadrowych przy tworzeniu specjalności zawodowych.
2/ Ogólna koncepcja programowa studiów jest interesująca i odpowiada profilowi studiów zawodowych, jednak plan studiów zawiera istotną wadę, a mianowicie brak takich przedmiotów, jak matematyka oraz statystyka nawet w najskromniejszym wymiarze. Zbyt mała liczba godzin przeznaczona została również na badania marketingowe. Przedłożone programy studiów nie zawierają wykazu zalecanej literatury.
3/ Baza lokalowa tworzonej uczelni jest zbyt mała nawet dla planowanych na I rok trzech grup studenckich. Brak jest pomieszczeń administracyjnych, pokojów dla wykładowców, a także minimalnego chociażby zaplecza socjalnego dla studentów. Przedstawiona we wniosku baza dydaktyczna nie zapewni prawidłowej realizacji celów kształcenia zgodnie z wymogami par. 1 ust. 4 uchwały (...) z dnia 12 maja 1998 r."
Rada Główna Szkolnictwa Wyższego - po rozpatrzeniu zażalenia Instytutu Promocji - w uchwale z dnia 29 kwietnia 1998 r. (...) podtrzymała swoje stanowisko z obszernym uzasadnieniem będącym rozwinięciem pierwotnej opinii.
Minister Edukacji Narodowej - działając na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych /Dz.U. nr 86 poz. 590 ze zm./ - decyzją z dnia 19 maja 1999 r. (...) odmówił udzielenia zezwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły Promocji, decyzją zaś z dnia 14 lipca 1999 r. (...) utrzymał w mocy swą pierwotną decyzję.
Minister podał, że "plan studiów nie zawiera przedmiotów uznawanych za podstawowe i kierunkowe dla kształcenia na kierunkach ekonomicznych (...) kadra dydaktyczna w większości nie reprezentuje dyscyplin zaliczanych do nauk ekonomicznych (...) osoby z wykształceniem ekonomicznym nie posiadają dorobku naukowego lub doświadczenia zawodowego zgodnego z planowaną specjalnością kształcenia (...) przedstawiony opis bazy materialnej i dydaktycznej nie daje podstaw do uznania, iż wnioskodawca zapewni warunki dla prawidłowej realizacji celów uczelni zawodowej", natomiast rozpatrując sprawę ponownie nie zmienił swej oceny dotyczącej bazy lokalowej uczelni, kwalifikacji kadry dydaktycznej oraz programu kształcenia, przy czym powołał się na opinię Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego.
Występując ze skargą Instytut Promocji w W. - lecz tylko "w części dotyczącej specjalności: zarządzanie zasobami ludzkimi oraz reklama" - zarzucił przede wszystkim, że Minister pominął opinię Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego, której kompetencje - na etapie wnioskowania o zezwolenie na utworzenie wyższej szkoły zawodowej - są wyłączne.
Skarżący zarzucił w szczególności, że "praktyka przedkładania Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego do zaopiniowania wniosku założyciela niepaństwowej uczelni zawodowej, a następnie czynienia z opinii tego gremium w sprawie wniosku, a nie w sprawie zamierzonej decyzji, podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej, jest sprzeczna z przepisami ustawy o wyższych szkołach zawodowych. Ustawa bowiem przyznaje wyłączne kompetencje ocenne w sprawach wniosku założyciela Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego".
W odpowiedzi Minister Edukacji Narodowej podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił, że nie podzielił pozytywnej opinii Komisji Akredytacyjnej, gdyż ani w opinii jej recenzenta prof. Ryszarda B., ani w protokole posiedzenia Komisji, nie znalazły się informacje pozwalające rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące kadry dydaktycznej oraz programu nauczania.
Minister wyjaśnił ponadto, że - w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o wyższych szkołach zawodowych - nie ma żadnego rozróżnienia kompetencyjnego pomiędzy Komisją Akredytacyjną a Radą Główną, natomiast - określone w art. 29 ustawy - kompetencje Komisji odnoszą się "do oceny funkcjonowania już utworzonych uczelni, a nie do wniosku o wydanie zezwolenia".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd uznał skargę za uzasadnioną, stwierdzając, że zaskarżone decyzje są dotknięte wadami, które dają podstawę do uchylenia decyzji. Wskazanie jednak tych wad wymaga uprzedniego dokonania wykładni przepisów regulujących tworzenie wyższych szkół zawodowych. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych /Dz.U. nr 96 poz. 590/, to jest z dniem 28 sierpnia 1997 r., problematykę szkolnictwa wyższego regulują dwie ustawy: z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ oraz ustawa wymieniona wyżej. Mimo odrębności regulacji ustawowych, obie te ustawy mają zastosowanie do wyższych szkół zawodowych, co wprost wynika - po pierwsze - z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, w którym wyłączenie stosowania, zawarte w ust. 1, obejmuje tylko państwowe wyższe szkoły zawodowe /"Ustawę stosuje się do państwowych szkół wyższych, z wyjątkiem szkół wyższych, których status określa (...) ustawa o wyższych szkołach zawodowych"/, a ust. 2 zawiera ogólną klauzulę, że ustawę stosuje się "do niepaństwowych szkół wyższych, jeżeli jej przepisy lub przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej". W tym wypadku wskazano ogólnie "niepaństwowe szkoły wyższe", co nakazuje uznać, że chodzi o wszystkie takie szkoły wyższe, a więc także o te, których status szczegółowo określa ustawa o wyższych szkołach zawodowych. O konieczności komplementarnego stosowania obu powyższych ustaw w odniesieniu do wyższych szkół zawodowych świadczy także art. 2 ust. 1 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, gdzie stwierdzono, iż państwowe i niepaństwowe wyższe szkoły zawodowe "stanowią część systemu szkolnictwa wyższego". W świetle powyższych przepisów zatem nasuwa się wniosek, iż ustawę o wyższych szkołach zawodowych stosuje się jako lex specialis równolegle ze stosowaniem ustawy o szkolnictwie wyższym jako lex generalis, przy zastosowaniu ogólnie znanych metod wykładni kolizji norm w każdym wypadku wystąpienia takiej kolizji, "jeżeli przepisy nie stanowią inaczej".
W rozpatrywanej sprawie jedną z kwestii podnoszonych w skardze były kompetencje Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego. Skarżący Instytut twierdził, że ustawa o wyższym szkolnictwie zawodowym nie przyznaje Radzie Głównej takich kompetencji, jakie przyznała Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego, a zatem kompetencje Rady Głównej ograniczają się do zaopiniowania "zamierzonej decyzji", bez prawa opiniowania wniosku założyciela niepaństwowej uczelni zawodowej. Zdaniem skarżącego, ustawa o wyższym szkolnictwie zawodowym, tworząc Komisję Akredytacyjną Wyższego Szkolnictwa Zawodowego, przyznała tylko tej Komisji kompetencje wydawania opinii "na etapie wnioskowania o zezwolenie na utworzenie wyższej szkoły zawodowej". Sąd taką interpretację prawa uznaje za błędną. Faktem jest, że na mocy art. 29 ustawy o wyższym szkolnictwie zawodowym utworzona została Komisja Akredytacyjna tego szkolnictwa, która została wyposażona w kompetencję określania warunków, jakim powinna odpowiadać uczelnia zawodowa, aby utworzyć i prowadzić kierunek i /lub/ specjalność zawodową /ust. 2 pkt 1/, określania wymagań kadrowych niezbędnych do prowadzenia kierunku i /lub/ specjalności zawodowej /ust. 2 pkt 2/, a także oceniania programów nauczania oraz spełniania przez uczelnię zawodową warunków określonych w pkt 1 i 2 oraz przedstawiania Ministrowi Edukacji Narodowej opinii w sprawie prowadzenia przez uczelnię zawodową danego kierunku i /lub/ specjalności zawodowej /ust. 2 pkt 3/.
Nie można jednak zapominać, że przepisy te są wynikiem przyjęcia pewnego modelu wyższego szkolnictwa zawodowego i taki model zakładał utworzenie ciała różnego od Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, a zatem - kreując takie odrębne ciało - należało przypisać mu kompetencje. Jeżeli jednak ustawa w art. 11 ust. 1 stwierdza, że niepaństwową uczelnię zawodową można założyć "na podstawie zezwolenia udzielonego przez Ministra Edukacji Narodowej, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego oraz Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego", przy czym nie określa zakresu kompetencji opiniodawczych Rady Głównej, nie oznacza to, że przyznano Komisji Akredytacyjnej wyłączność opiniowania wniosku i argumentować, że takie kompetencje przyznano w ustawie o wyższym szkolnictwie zawodowym tylko tej Komisji. Przypominając, że uczelnie zawodowe "stanowią część systemu szkolnictwa wyższego", oraz to, że mamy do czynienia w sprawie z lex specialis i lex generalis, należy dojść do wniosku, że - w świetle braku uregulowań odmiennych - kompetencje Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego zostały określone w akcie normatywnym powołującym ją do działania, to jest w ustawie o szkolnictwie wyższym.
W tej właśnie ustawie, w art. 42 ust. 2 pkt 4, przewidziano, że Rada Główna "wyraża z własnej inicjatywy opinie w innych sprawach dotyczących szkolnictwa wyższego, jak również wyraża opinie w sprawach przedstawianych jej przez Ministra Edukacji Narodowej (...)". Jakkolwiek więc tylko Komisja Akredytacyjna ma prawo określać warunki i wymagania kadrowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wyższym szkolnictwie zawodowym, opinia Rady Głównej, wydana w trybie art. 11 ust. 1 tej ustawy, może i powinna obejmować całość zagadnień związanych z utworzeniem uczelni zawodowej, w tym zgodność danych zawartych we wniosku z warunkami i kryteriami ustalonymi przez Komisję Akredytacyjną. Opinie obu tych ciał mają równą wartość i jednakowy zakres merytoryczny. Gdyby ustawodawca zamierzał zróżnicować wartość procesową którejkolwiek z tych opinii, musiałby zamieścić w ustawie o wyższym szkolnictwie zawodowym odpowiednio brzmiący przepis. Jeśli tego nie uczynił, brak jest podstaw, by twierdzić, że którekolwiek z tych ciał ma prawo wyrażać swą opinię tylko w ograniczonym zakresie. Taki wniosek prowadzi do rozważenia zasadności zarzutu skargi, że opinie każdego z tych ciał są wydawane w innym czasie: Komisja Akredytacyjna opiniuje /ocenia/ wniosek, natomiast Rada Główna opiniuje "zamierzaną decyzję". Dla takiego rozumowania Sąd nie znajduje podstaw w ustawie o wyższym szkolnictwie zawodowym.
Treść art. 11 ust. 1 /a także ust. 2/ tej ustawy jest jednoznaczna: Minister Edukacji Narodowej wydaje zezwolenie /ust. 1/ lub odmawia udzielenia zezwolenia /ust. 2/ "po zasięgnięciu opinii" obu ciał kolegialnych. Ustawa nie wypowiada się, w jakim momencie postępowania administracyjnego ma być uzyskana opinia któregokolwiek z tych ciał. Można tu przypomnieć, że także kodeks postępowania administracyjnego, traktując o współdziałaniu organów /art. 106/, używa formuły "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (...), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Nie można bowiem pominąć faktu, iż opinia dotyczy sprawy, a nie sposobu jej rozstrzygnięcia. Opinia ze swej istoty nie ma charakteru wiążącego /chyba, że przepis stanowi inaczej/, a rozstrzygnięcie sprawy z reguły jest pozostawiane /w mniejszym lub większym stopniu/ uznaniu właściwego organu administracji publicznej. Opinia zatem ma umożliwić organowi orzekającemu wydanie decyzji zgodnej nie tylko z prawem, ale także z interesem publicznym i słusznym interesem strony. Jeżeli zatem przepis prawa nie stanowi, iż przedmiotem opinii innego organu ma być zamierzona decyzja organu orzekającego, ogólna formuła ustawowa "po zasięgnięciu opinii" oznacza, iż stanowisko organu opiniującego powinno obejmować całokształt sprawy i poprzedzać przygotowanie decyzji, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, dla wnioskodawcy.
Sąd natomiast uznał, że w sprawie naruszono art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile opinia Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego była w konkluzji negatywna /uchwała (...) z dnia 22 października 1998 r./, o tyle opinia (...) z dnia 24 listopada 1998 r. Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego była pozytywna co do zasady, a negatywna tylko w zakresie specjalności public relations. Przy tak rozbieżnych opiniach Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu swej decyzji odmownej z dnia 19 maja 1999 r. nie podał, jakie dowody przesądziły o negatywnej ocenie wniosku, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa /decyzja z dnia 14 lipca 1999 r./ - jakkolwiek nieznacznie rozszerzył argumentację - nie wykazał przyczyn nieuwzględnienia opinii Komisji Akredytacyjnej. Wprawdzie można by wskazać, że ogólnikowość tej opinii czyniła polemikę z jej treścią prawie niemozliwą /sama opinia w ogóle nie zawiera analiz ocen, a została do niej dołączona opinia jednego z jej członków, co mogłoby nawet usprawiedliwić tezę, że Komisja Akredytacyjna uchyliła się od kolegialnej analizy i oceny wniosku/, tym niemniej - z punktu widzenia czystości procedury administracyjnej - położenie nacisku na trafność argumentacji Rady Głównej bez ustosunkowania się do wniosków Komisji Akredytacyjnej było uchybieniem procesowym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że rozpatrując sprawę ponownie z uwzględnieniem zarzutów wniosku o jej ponowne rozpatrzenie organ mógł dokonać ustaleń odmiennych od pierwotnych. To jednak nakazuje ustosunkować się do jeszcze jednego zarzutu skargi, a mianowicie poglądu, że jeśli kontrowersje budziła specjalność public relations, to organ mógł wydać zezwolenie dla tych specjalności, których nie kwestionowała Komisja Akredytacyjna. Takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Jeżeli założyć, że wniosek o wyrażenie zgody na utworzenie niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej jest sporządzony sumiennie, musi w nim zachodzić zależność pomiędzy danymi o kierunkach i specjalnościach nauczania a danymi o bazie materialnej i nauczycielach akademickich. Wszystkie te elementy powinny stanowić konsekwentną całość. Wybiórcze orzekanie przez organ w zakresie kierunków i /lub/ specjalności mogłoby doprowadzić do niespójności danych. Dlatego Sąd uważa, że Minister Edukacji Narodowej prawidłowo orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na utworzenie wyższej szkoły zawodowej o kierunkach i specjalnościach wykazanych we wniosku, mimo że opinia Komisji Akredytacyjnej mogła stwarzać podstawy do domniemania, że wniosek o innej treści uzyskałby akceptację. Jeżeli wnioskodawca zamierza iść w tym kierunku, nic nie stoi na przeszkodzie, by swój wniosek zmodyfikował i wystąpił z nim ponownie. Będzie to jednak nowy wniosek i nowe postępowanie w nowej sprawie. Jednakże z faktu, że Minister Edukacji Narodowej odmówił udzielenia zezwolenia co do całości wniosku, w sprawie niniejszej, nie można czynić zarzutu naruszenia prawa. Trzeba zresztą wyjaśnić, że w żadnej z decyzji objętych skargą Minister nie wskazywał na możliwość pozytywnego uwzględnienia wniosku co do niektórych specjalności, a sugestie na ten temat w argumentacji wnioskodawcy pozostają w związku tylko z częściowo pozytywną opinią Komisji Akredytacyjnej. Uwzględniając przedstawioną analizę stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa powinna być rozstrzygnięta ponownie, przy czym dla równowagi wartości dowodowej opinii Minister Edukacji Narodowej powinien zażądać, aby opinia (...) Komisji Akredytacyjnej została uzasadniona przez tę Komisję zarówno co do wniosków pozytywnych, jak i co do wniosku negatywnego. Takiego uzasadnienia nie może zastąpić odrębna opinia jednego z członków tej Komisji. W nowo wydanej decyzji organ administracji zawrze w jej uzasadnieniu treść wymaganą przez art. 107 par. 3 Kpa.
Z podanych powodów Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 i orzekł o zwrocie kosztów sądowych na zasadzie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego sprawozdawcy Leszka Włoskiewicza.
W świetle art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych /Dz.U. nr 96 poz. 590 ze zm./ należy przyjąć, że - chociaż przepisy zostały sformułowane niejasno - przedmiotem opinii zarówno Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, jak i Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego, jest wniosek o wydanie zezwolenia na założenie niepaństwowej uczelni zawodowej, obydwie zaś opinie są równorzędne.
Jednak równorzędność opinii nie oznacza tego samego ich zakresu, gdyż zakres opinii musi odpowiadać zadaniom opiniującego.
Zadania Rady Głównej dotyczą głównie szkolnictwa wyższego, którego jest wybieralnym organem przedstawicielskim, podczas gdy w odniesieniu do wyższego szkolnictwa zawodowego podobną rolę pełni - chociaż powoływana - Komisja Akredytacyjna.
Pomimo odmiennego statusu oraz konieczności współdziałania z Radą Główną w wielu sprawach Komisja Akredytacyjna samodzielnie /o czym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o wyższych szkołach zawodowych/ określa warunki, jakim powinna odpowiadać uczelnia zawodowa, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów i /lub/ specjalność zawodową, ponadto określa wymagania kadrowe niezbędne do prowadzenia kierunku i /lub/ specjalności zawodowej/, wreszcie ocenia programy nauczania oraz spełnianie przez uczelnię zawodową powyższych warunków i wymagań.
Te uprawnienia Komisji Akredytacyjnej - odpowiadające uprawnieniom Rady Głównej w stosunku do szkół wyższych - mają charakter wyłączny, i należy prezentować pogląd, że w zakresie nimi objętym Rada Główna wypowiadać się nie może, gdyż nie jest właściwa.
Natomiast, jeżeli rozważać co należy do Rady Głównej przy opiniowaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na utworzenie niepaństwowej uczelni zawodowej, wydaje się że Rada - będąc powołana m.in. do wskazywania kierunków rozwoju szkolnictwa wyższego /art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ - wypowiada się w tym właśnie zakresie, zwłaszcza o potrzebie utworzenia uczelni zawodowej, gdyż uczelnie zawodowe stanowią część systemu szkolnictwa wyższego.
Ponadto - aby poruszyć jeszcze inny aspekt - Komisja Akredytacyjna podjęła uchwałę z dnia 12 maja 1998 r. (...) w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać uczelnia zawodowa, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów i /lub/ specjalność zawodową, oraz uchwałę z tego samego dnia (...) w sprawie wymagań kadrowych niezbędnych do prowadzenia kierunku i /lub/ specjalności zawodowej, i właśnie w świetle tych uchwał dokonała oceny wniosku, do czego jest wyłącznie powołana na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Innego zdania jest Rada Główna, która uważa że wniosek pozostaje w sprzeczności z uchwałami Komisji Akredytacyjnej, podejmuje więc ocenę, jaka do niej nie należy.
Przyjęcie, że Rada Główna może wypowiadać się w zakresie objętym właściwością Komisji Akredytacyjnej narusza ustawę, gdyż niweczy autonomię Komisji i czyni z niej organ poddany nadzorowi Rady, niesamodzielny, w istocie więc zbędny.