Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w P. zaskarżył decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego z dnia 4 sierpnia 1992 r. nr KO/1244/G/92, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr 1364 Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia 12 marca 1986 r. w sprawie oddania terenu państwowego w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 par. 2 i art. 105 par. 1 Kpa w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Prokurator Rejonowy w P. kwestionuje pogląd organu administracji, że w konsekwencji art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie można prowadzić postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji nie są właściwe do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawach ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
Z dokumentów sprawy wynika, że w dniu 12 grudnia 1991 r. Prokuratura Rejonowa w P. wystosowała do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego sprzeciw na zasadzie art. 184 par. 1 Kpa, domagając się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia 12 marca 1986 r. nr 1364 o oddaniu w użytkowanie wieczyste Młodzieżowej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P.III" w P. gruntu państwowego, oznaczonego jako działki nr 3/13, 3/14, 3/15 i 3/16, o łącznej powierzchni 185041 m2.
Pismem z dnia 13 stycznia 1992 r. nr KO/1244/G/91 adresat sprzeciwu powiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji i wezwał ich do ustosunkowania się do zarzutów Prokuratora.
W dniu 4 sierpnia 1992 r. Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr KO/1244/G/92 z powołaniem się na art. 156 par. 2 i art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie powyższej ustawy /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nr 1364 z dnia 12 marca 1986 r. Naczelnika Miasta i Gminy P. i umarzając postępowanie w tej sprawie. Za kwestię podstawową w obszernym uzasadnieniu /w największym skrócie/ należy uznać powołanie się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1991 r. II SA 1035/91, głoszącą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po dniu 27 maja 1990 r. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste przed tą datą jest postępowaniem w nowej sprawie.
W tej sytuacji Kolegium Odwoławcze uznało, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego, jeżeli "ustalanie użytkowania wieczystego gruntów zostało wyłączone ze sfery materialnego prawa administracyjnego i zostało powierzone regulacjom cywilnoprawnym". Jeżeli zaś takie postępowanie zostało wszczęte, należy je umorzyć. W związku z tym Kolegium nie rozpoznawało merytorycznych zarzutów sprzeciwu i ograniczyło się do wywodów formalnoprawnych, w nich upatrując przeszkodę do rozpoznania sprzeciwu.
W ocenie Prokuratora wywody te są błędne, nie ma bowiem przepisu szczególnego zawierającego zakaz stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w sprawach oddania gruntów w użytkowanie wieczyste, przy czym chodzi w takim wypadku o postępowanie samodzielne i ocenę decyzji według przepisów prawa i stanu faktycznego z dnia wydania, a nie z dnia weryfikacji decyzji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie na zasadzie art. 207 par. 6 Kpa, akceptując w całości wywody uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, ponieważ poglądy uzasadniające zaskarżoną decyzję nie mogą być akceptowane. Przede wszystkim trzeba wskazać, że z tezy wyroku NSA z dnia 5 grudnia 1991 r. II SA 1035/91 nie wypływają żadne istotne wnioski dla rozpatrywanej sprawy. Już w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 r. III AZP 2/91 zostało przesądzone, że decyzje wydane w sprawach wznowienia postępowania lub o stwierdzenie nieważności w postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego /OSNCP 1992 nr 1 poz. 3/. Terminem granicznym zatem jest dzień 1 września 1980 r., a nie dzień 27 maja 1990 r. W cytowanym przez Kolegium Odwoławcze wyroku chodziło o ustalenie właściwości organów, a nie daty granicznej orzekania w ogóle.
Równie nietrafnie powołano się na wyrok NSA z dnia 26 lutego 1992 r. I SA 1408/91, nie można bowiem oderwać tezy wyroku od kontekstu, w jakim została wypowiedziana. Gdyby nawet uznać tę tezę za trafną na użytek każdej sprawy, nie można przeoczyć, że ma ona wyłącznie sens materialnoprawny, dotyczy bowiem załatwienia sprawy co do istoty. Takim zależnościom nie podlegają i nie mogą podlegać decyzje zmierzające do zweryfikowania innych decyzji, nie można bowiem zakładać, że decyzja uprawniająca, wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo to pozostaje w obiegu jako źródło uprawnienia. Mógłby o tym przesądzać jedynie przepis pozytywny wyłączający działanie w trybie nadzoru, jak to uczyniono w art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ w żadnym z przepisów nie wyłączyła weryfikowania w trybie nadzoru decyzji wydanych w sprawie ustanowienia użytkownika wieczystego, mimo że w art. 5 ust. 1 wyłączyła tryb administracyjny w tych sprawach.
Dotyczy to jednak materialnoprawnej strony zagadnienia. Z punktu widzenia formalnoprawnego nie ma żadnych przeszkód, aby w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego było wszczęte, prowadzone i zakończone decyzją administracyjną postępowanie weryfikacyjne przed właściwym organem administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania, organ administracji orzeka nie o przedmiocie sprawy, lecz o legalności decyzji. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych w sferze prawa cywilnego, może natomiast być przesłanką stosownych działań w sferze prawa cywilnego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Zwrot kosztów orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.