Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r. nr 273/92 uchylił postanowienie Burmistrza Dzielnicy w W. z dnia 11 grudnia 1991 r. nr WGG-III-7224/519/91 w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego przejęcia w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. W. nr 26, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 98 w obrębie 5.03.10, i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku o przejęcie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. W. nr 26 do czasu wydania przez Wojewodę (...) decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 83 poz. 373/ spółdzielnie, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, mają prawo do otrzymania w użytkowanie wieczyste gruntu oddanego im w użytkowanie, bez konieczności przeprowadzenia przetargu. Realizacja uprawnienia wynikającego z tego przepisu jest uzależniona od woli właściwego organu spółdzielni. Ustanowienie użytkowania wieczystego następuje w drodze cywilnoprawnej, a zatem wyłącza tryb administracyjny. W tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 par. 1 Kpa należało je umorzyć. Spory wynikające z roszczeń cywilnoprawnych należą do jurysdykcji sądów powszechnych.
Na decyzję Prezydenta Miasta skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Gastronomiczna "Społem". Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżąca podnosiła, że złożyła wniosek o przejęcie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której z własnych środków wybudowała bar gastronomiczny, znajdujący się nieprzerwanie w jej posiadaniu i zarządzaniu. Burmistrz Dzielnicy zawiesił postępowanie, uznając, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po wydaniu przez Wojewodę (...) decyzji komunalizacyjnej. Prezydent Miasta W. uchylił postanowienie Burmistrza i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że ustanowienie użytkowania wieczystego następuje w drodze cywilnoprawnej, a zatem wyłączony jest tryb administracyjny. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem. W ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ ustawodawca dopuścił tryb administracyjny w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego. Powinny tu mieć zastosowanie przepisy art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta W. w jego decyzji, że organ I instancji nie powinien był zawieszać postępowania administracyjnego w sprawie, ponieważ postępowanie takie nie mogło być z wniosku strony skarżącej prowadzone. Spółdzielnia Gastronomiczna "Społem" wystąpiła do organu administracji wnioskiem z dnia 9 września 1991 r. w trybie art. 231 par. 1 Kc, w którym zwracała się o wykup gruntu o powierzchni 1544 m2, położonego w W. przy ul. W. nr 26, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 98. Wystąpienie swoje Spółdzielnia uzasadniała tym, że na gruncie tym wzniesiony został budynek baru szybkiej obsługi, którego wartość, zdaniem wnioskodawcy, znacznie przewyższa wartość gruntu. Wyraźnie zatem został wskazany tryb, w jakim skarżąca Spółdzielnia chce dochodzić praw do gruntu. Nie jest to tryb postępowania administracyjnego i postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte wnioskiem, o którym mowa. Organ administracji jednak błędnie ocenił, że Spółdzielni chodziło o uregulowanie tytułu prawnego do gruntu na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Wniosek bowiem, jak zaznaczono, wyraźnie wskazywał podstawę prawną żądania, a w zażaleniu z dnia 27 grudnia 1991 r. na postanowienie Burmistrza Dzielnicy z dnia 11 grudnia 1991 r. nr 5/91, zawieszające postępowanie w sprawie, Spółdzielnia domagała się merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego przez nią wniosku. Z pisma zaś Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 13 listopada 1991 r., z którym wniosek Spółdzielni został według właściwości przekazany Gminie, wynika, że Urząd Wojewódzki wniosek ten traktował jako wystąpienie "o wykup gruntów".
Niezależnie jednak od tego, czy wniosek Spółdzielni powinien być rozpoznany w trybie art. 231 par. 1 Kc, czy też na podstawie przepisów cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r., w obu wypadkach jego rozpatrzenie nie mogło nastąpić w drodze postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją wniosek Spółdzielni mógłby być rozpoznany na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, gdyby Spółdzielnia spełniała warunek w normie tej określony, to jest była posiadaczem opisanego gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. Strona skarżąca nie spełniała tego warunku. W tym trybie (...) grunt, o którym mowa, uzyskała w użytkowanie decyzją z dnia 30 sierpnia 1989 r. inna jednostka organizacyjna spółdzielczości, z której w końcu 1989 r. wyłoniła się skarżąca Spółdzielnia Gastronomiczna. Spółdzielnia ta, jak wykazuje materiał dowodowy sprawy, miała świadomość tego, że tryb przewidziany w powołanym art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jej nie przysługuje, i wniosek swój o uzyskanie prawa do gruntu powiązała z art. 231 par. 1 Kc. Sprawia to, że postępowanie administracyjne z wniosku Spółdzielni nie powinno być prowadzone. Trafne zatem było stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wszczęte w tym zakresie przez organ I instancji powinno zostać umorzone.
Nie oznacza to jednak, że zaskarżoną decyzję można uznać za odpowiadającą prawu. Organ odwoławczy bowiem rozpatrywał jako organ II instancji zażalenie na postanowienie Burmistrza Dzielnicy z dnia 11 grudnia 1991 r. dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w W. przy ul. W nr 26 na rzecz skarżącej. Za pośrednictwem art. 144 Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tak więc organ rozpatrujący zażalenie mógł wydać swoje orzeczenie stosując odpowiednio art. 138 par. 1 Kpa. Należy jednak mieć na względzie, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ ten jest ograniczony zakresem przedmiotowym rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które zostało wniesione zażalenie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postanowienia Burmistrza Dzielnicy w W. była kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego, do czasu zakończenia procesu komunalizacyjnego obejmującego sporną nieruchomość. Tak więc stosując odpowiednio art. 138 par. 1 Kpa, Prezydent Miasta mógł utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji lub uchylić je albo umorzyć postępowanie zażaleniowe w razie wycofania zażalenia. Uchylając natomiast decyzją zaskarżone postanowienie i umarzając postępowanie administracyjne, organ II instancji wykroczył poza zakres przedmiotowy postanowienia organu I instancji, orzekł bowiem w tej materii, która nie była przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji, i tym samym pozbawił stronę jednej instancji. Prezydent Miasta W., wydając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa w postępowaniu zażaleniowym decyzję uchylająca zaskarżone postanowienie i umarzającą postępowanie administracyjne pierwszej instancji, a więc kończącą definitywnie sprawę w danej instancji, naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem tego było uchylenie tej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
Sąd uchylił również postanowienie organu I instancji dotyczące zawieszenia postępowania, ponieważ zostało ono wydane w sprawie, w której postępowanie administracyjne nie mogło być prowadzone, a błędnie wszczęte - powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe /art. 105 Kpa/.
Orzekając jak wyżej, Sąd tym samym odstąpił od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 7 kwietnia 1993 r. I SA 1547/92, dopuszczającego uchylenie przez organ administracji w postępowaniu zażaleniowym wadliwego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. Jak już zaznaczono, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, a co za tym idzie - o bezpodstawności zawieszenia tego postępowania przez Burmistrza Dzielnicy. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie to powinno zostać umorzone. Sąd natomiast nie akceptował sposobu umorzenia tego postępowania. Chodzi o to, że organ administracji mógł w postępowaniu, w którym rozpatrzył zażalenie, kontrolować tylko pewien fragment postępowania administracyjnego, do którego odnosiło się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym zażaleniem postanowieniu, w tej sprawie - o zawieszeniu postępowania. Tylko do tej kwestii mógł ustosunkować się organ II instancji, rozpoznając zażalenie. Nie mógł on natomiast w tym postępowaniu wyjąć poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie na zasadzie art. 105 Kpa. O umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie powinien najpierw wypowiedzieć się organ I instancji.