Uzasadnienie
Skarga Wandy i Jerzego małżonków M. dotyczy decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) z dnia 18 maja 1993 r. nr KO/254/GK/93, utrzymującej w mocy decyzję nr 672/92 Prezydenta Miasta W. z dnia 31 grudnia 1992 r. o stwierdzeniu z urzędu na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważności decyzji nr 6299/89 z dnia 22 września 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W., orzekającej o sprzedaży garażu nr 4 w budynku położonym w W. przy ul. G. nr 79a.
Jak wynika z uzasadnień zaskarżonych decyzji i z akt sprawy, po nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985. r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. /Dz.U. nr 24 poz. 170/, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W. orzekł o sprzedaży Jerzemu i Wandzie-Adeli małżonkom M. garażu nr 4, usytuowanego pod budynkiem położonym przy ul. G. nr 79a w W., wraz z oddaniem im w użytkowanie wieczyste 0,007 części gruntu znajdującego się pod budynkiem, stanowiącego działkę opisaną w księdze wieczystej Kw nr 50676. Cenę garażu ustalono na 872.911 zł na podstawie wyceny biegłego, natomiast opłatę roczną z tytułu współużytkowania wieczystego gruntu obliczono jako 1 procent ceny gruntu, to jest 364 zł, a pierwszą opłatę roczną - jako 25-krotność opłaty rocznej, to jest 9.100 zł. Do zawarcia aktu notarialnego nie doszło, natomiast pismem z dnia 9 lutego 1990 r. nr WG. II/8225/III/89/90 Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego wystąpił do organu wyższego stopnia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ponieważ sprzedany garaż znajduje się pod budynkiem, gdy tymczasem przedmiotem nabycia przez osobę fizyczną od Skarbu Państwa może być tylko garaż wolno stojący lub wchodzący w skład zespołu garaży, jak to określa par. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/. Z adnotacji w aktach wynika, że nieruchomość przy ul. G. nr 79a została skomunalizowana decyzją Wojewody (...) nr 1149 z dnia 26 lipca 1991 r., wobec czego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji wszczął Prezydent Miasta W. W toku postępowania małżonkowie M. złożyli oświadczenie, że wnieśli wymagane opłaty, a zatem uważają, że garaż jest ich własnością "mimo braku notarialnego potwierdzenia". Dodali, że "wiele garaży znajdujących się w tym budynku zostało wykupionych na własność", oni sami zaś zajmują w tym samym budynku lokal mieszkalny stanowiący ich własność od 1985 r.
Mimo licznych monitów z ich strony Prezydent Miasta W. rozstrzygnął sprawę dopiero decyzją z dnia 31 grudnia 1992 r. nr 672/92, orzekając na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa o stwierdzeniu nieważności opisanej decyzji z dnia 22 września 1989 r., ponieważ zgodnie z par. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ "osoba fizyczna nie może nabyć garażu w domu wielomieszkaniowym nawet wtedy, gdy jest jego najemcą (...)". Uznano ponadto, że decyzja organu I instancji "zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa", ponieważ jako podstawę prawną wymienia obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 14 poz. 74/, nie powołując się na konkretny przepis prawa materialnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Również opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu nie mogła być ustalona na poziomie 1 procent ceny gruntu, gdyż dla garaży opłata taka wynosi 3 procent, a pierwsza opłata roczna powinna wynosić 60-krotność opłaty rocznej. Wynika to z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz par. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 /powinno być 16/ września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 78/.
W wyniku postępowania odwoławczego Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 18 maja 1993 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta W., ponieważ uznało samą decyzję z dnia 22 września 1989 r., jak również poprzedzające ją postępowanie, za dotknięte wadami formalnymi mającymi wpływ na nieważność tej decyzji. Zdaniem Kolegium, przede wszystkim nie dopełniono obowiązku umieszczenia garażu w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży, jak tego wymagają par. 20 i par. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75 - w decyzji Kolegium błędnie podano nie obowiązujący już we wrześniu 1989 r. - Dz.U. 1985 nr 47 poz. 239/. Kolegium uważa także, iż według ówcześnie obowiązujących przepisów "nabycie innego lokalu niż lokal mieszkalny w budynku wielomieszkaniowym nie było możliwe, chyba że chodziło o lokal użytkowy przeznaczony do wykonywania zawodu bądź też pomieszczenia służące wyłącznie do użytku najemców poszczególnych lokali i z nim związane", a interpretacja par. 7 ust. 2 powyższego rozporządzenia "musi być zawężająca". Kolegium zakwestionowało sposób zastosowania przez organ stopnia podstawowego obniżek od ceny garażu, ale jednocześnie uznało, że określenie w decyzji tego organu procentowych wartości opłat rocznych w stosunku do ceny gruntu nie może być uznane za wadliwe tam, gdzie przepis prawa nie przewiduje pobierania różnych opłat za ten sam grunt. Jakkolwiek Kolegium nie przedstawiło tego dostatecznie jasno, można przypuszczać, że chodzi o to, iż w sytuacji gdy garaż znajduje się w budynku wielomieszkaniowym, według rozumowania Prezydenta Miasta inne opłaty roczne byłyby pobierane za grunt pod budynkiem w wyniku sprzedaży lokalu mieszkalnego, a inne w wyniku sprzedaży garażu. Kolegium uznało taką możliwość za wątpliwą, a w każdym razie nie podzieliło poglądu Prezydenta o tej okoliczności jako rażącym naruszeniu prawa.
We wstępnym wniosku skargi na tę decyzję domagano się jej uchylenia wraz z decyzją Prezydenta Miasta W. nr 672/92, jako rażąco naruszających prawo, co w szczególności wyrażało się "w dowolnym tłumaczeniu obowiązującego prawa oraz w próbie zmiany stosunku prawnego, którego żadna ze stron dowolnie zmienić nie może". Zdaniem skarżących, w dniu wydania decyzji przez organ stopnia dzielnicowego "była ona zgodna ze wszystkimi możliwymi wymogami prawa materialnego i procesowego", a na gruncie kodeksu cywilnego "nie można po prostu wycofać się z zobowiązania, nawet jeśli się jest Prezydentem miasta (...)". Skarga polemizuje z teoretycznoprawnymi wywodami uzasadnienia decyzji Kolegium, nie mającymi znaczenia dla sprawy, i zawiera pogląd, że "z prawomocności decyzji wynikają skutki prawne, m.in. takie, że decyzja nie może być badana w zwykłym trybie. Więc samo podejście do badanej decyzji jest wadliwe". Skarga kwestionuje obowiązek zastosowania w sprawie par. 20 i 21 rozporządzenia cytowanego w decyzji Kolegium Odwoławczego, autorzy jej bowiem uważają, że przepisy te dotyczą "innego przedmiotu, bo oddania działek lub domów, a nie lokali użytkowych. Argumentacja ta przeoczyła treść par. 7 ust. 2 tegoż rozporządzenia, która odnosi się dokładnie do lokalu użytkowego. Ustawodawca inaczej traktuje nabycie działek lub domów i inaczej lokali użytkowych (...) ". Skarżący uważają także, iż z faktu, że w dniu wydania decyzji uprawniającej nie było przepisów o trybie nabywania garaży, nie musi wynikać obowiązek zwężającej interpretacji par. 7 cytowanego rozporządzenia. W zakończeniu skargi zaś twierdzą, że garaż sporny wchodzi w skład zespołu garaży mieszczących się w obrębie budynku.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie; twierdzono, że "mogą powstać wątpliwości co do zarzutu dopuszczalności zmiany stosunku zobowiązaniowego wywołanego wydaniem decyzji o sprzedaży garażu i dopuszczalności zmiany tego stosunku w trybie administracyjnym". Jednakże decyzja w sprawie sprzedaży garażu określała jedynie podmiot prawa, nie przenosiła zaś samego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy się odnieść do rozważań Kolegium Odwoławczego na temat dopuszczalności orzekania w trybie nadzoru w sprawach, w których według prawa obecnie obowiązującego wyłączona jest droga administracyjna. Rozważania takie należało uznać za bezprzedmiotowe w sytuacji, w której ustawodawca nie wyłączył wprost stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o weryfikacji decyzji ostatecznych w sprawach przekazanych z trybu administracyjnoprawnego do trybu wyłącznie cywilnoprawnego. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć weryfikację takich decyzji, zamieściłby stosowną klauzulę, podobnie jak to uczynił w odniesieniu do gruntów rolnych w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/.
Także Sąd ma obowiązek oceniać legalność decyzji wydanych w sprawach według stanu faktycznego i prawnego ustalonych w dniu wydania decyzji. Decyzja uprawniająca dla małżonków M. została wydana w dniu 22 września 1989 r. W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z 1989 nr 14 poz.
- Ustawa przewidywała wówczas generalnie możliwość oddawania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste działek pod budowę garaży /art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. "g" oraz działek zabudowanych takimi budynkami /art. 23 ust. 1 pkt 2/. Wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ stanowiło w par. 7 ust. 2, że osoba fizyczna może nabyć od Państwa garaż wolno stojący lub wchodzący w skład zespołu garaży.
Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień złożonych na rozprawie sądowej, garaż będący przedmiotem sprawy wchodzi w skład zespołu garaży, stanowiącego część składową budynku mieszkalnego. W tej sytuacji ani omawiana ustawa, ani cytowany przepis rozporządzenia nie dostarczają podstaw do poglądu prezentowanego przez organy orzekające w trybie nadzoru, że sprzedaż tego garażu decyzją z dnia 22 września 1989 r. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie "wchodzący w skład zespołu garaży", użyte w par. 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, ma zastosowanie do każdego zespołu garaży, bez względu na jego konfigurację. Jeżeli zatem w konstrukcji budynku mieszkalnego umieszczono zespół garaży, mogły one podlegać sprzedaży na zasadach wyżej cytowanych przepisów prawa, a ocena, że taka sprzedaż była lub mogła być rażąco sprzeczna z prawem, jest w okolicznościach rozpatrywanej sprawy równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa.
Prezydent Miasta W. wysunął w swej decyzji nadzorczej argument, że decyzja z dnia 22 września 1989 r. "zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa", ponieważ powołano się w niej nie na konkretny przepis prawa materialnego, lecz ogólnie na obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego omawianej ustawy. Służby prawne Prezydenta Miasta powinny być świadome tego, że "nieważność z mocy prawa", jak wskazuje sama formuła, musi wynikać z przepisu prawa. To ustawa musi określić, w jakich okolicznościach konkretna decyzja uznawana jest za nieważną "z mocy prawa". Nie ulega wątpliwości, że powołanie się w decyzji na obwieszczenie w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy, zamiast na ustawę, jest błędem wymagającym wytknięcia, ale nie ma w polskim systemie prawnym przepisu, który z błędem tym wiązałby skutek nieważności z mocy prawa. Tak więc i ten argument nie mógł stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji uprawniającej z dnia 22 września 1989 r.
Kolejnym argumentem, który miał - w ocenie Prezydenta Miasta - przemawiać za rażącą wadliwością tej decyzji, była kwestia procentowych wartości opłat rocznych i pierwszej opłaty rocznej. Prezydent Miasta uznał, że ustalenie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu na poziomie opłat za lokale mieszkalne było rażąco sprzeczne z prawem, gdyż - jego zdaniem - należało zastosować stawki przewidziane w art. 46 ust. 3 powyższej ustawy. Tego rozumowania nie podzieliło Kolegium Odwoławcze, które uznało, że za ten sam grunt nie mogą być ustalane różne opłaty w zależności od rodzaju lokalu lub pomieszczenia.
Jeżeli zatem organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa o opłatach rocznych i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego racja jest po stronie Kolegium Odwoławczego, ponieważ garaże będące konstrukcyjną częścią budynku mieszkalnego i mieszczące się na działce gruntu wyznaczonej gabarytami tego budynku są częścią składową budynku mieszkalnego i powinny być objęte opłatami rocznymi z tytułu wieczystego użytkowania gruntów analogicznymi jak lokale mieszkalne. Wynika to z faktu, że przy sprzedaży takich garaży następuje zmiana udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu, jaki wynikał z dotychczasowego rozliczenia powierzchni gruntu pod budynkiem na wszystkie lokale mieszkalne w budynku. W miarę sprzedaży garaży ta sama powierzchnia gruntu pod budynkiem ulega proporcjonalnym podziałom pomiędzy lokale mieszkalne i garaże, to zaś oznacza, że wielkość udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu, przypadająca na poszczególne lokale mieszkalne, będzie się zmniejszała. Ta sama powierzchnia gruntu pod budynkiem podlega rozliczeniu na większy metraż sprzedanych lokali: mieszkalnych i garaży. Ponieważ jednak w każdym momencie chodzi o tę samą powierzchnię gruntu pod budynkiem mieszkalnym, udział we współużytkowaniu wieczystym /ustalony przecież w częściach idealnych/ nie może być opłacany w różnych stawkach.
Kolegium Odwoławcze natomiast wysunęło własny argument w postaci zaniechania obowiązku umieszczenia garażu w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży. Jest to istotnie argument najpoważniejszy, ponieważ dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przestrzegało zasady, że zaniechanie takiego obowiązku jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie jednak wniosek taki musi budzić wątpliwości. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że garaż nie jest lokalem użytkowym, lecz pomieszczeniem gospodarczym szczególnego rodzaju. Można wysunąć hipotezę, że w budynku mieszkalnym, w którym dla każdego lokalu mieszkalnego przewidziano by garaż, rozdysponowanie tych pomieszczeń przez właściciela pomiędzy najemców byłoby analogiczne jak rozdysponowanie piwnic. Inaczej mówiąc, trudno byłoby uznać garaże w budynku mieszkalnym za "części domów, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali" i w konsekwencji tego stanowią przedmiot współwłasności, jak np. strychy czy suszarnie w rozumieniu art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy. Przeciwnie, z funkcji garażu wynika wyłączność użytkowania i dlatego garaże były z reguły i są przedmiotem najmu odrębnym od lokalu mieszkalnego. Jeśli tak, to należałoby przyjąć, że również do garaży będących przedmiotem najmu ma zastosowanie art. 24 ust. 6 powyższej ustawy i dopiero w razie rezygnacji najemcy garażu z jego nabycia i po rozwiązaniu umowy najmu powstałby bezwarunkowy obowiązek zamieszczenia garażu w wykazie, o którym mowa w par. 20 i par. 21 wyżej cytowanego rozporządzenia.
Okazuje się zatem, że w sytuacji nietypowej, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, kiedy każdy przepis prawa musi być stosowany nie wprost, lecz odpowiednio, zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie można szermować argumentem rażącego naruszenia prawa, a nadużycie tego argumentu samo staje się rażącym naruszeniem prawa.
W swej jednostronnej argumentacji organy nadzoru zupełnie przy tym przeoczyły podstawowy cel sprzedaży lokali w domach mieszkalnych. Tym celem jest uwolnienie organów administracji od zarządzania takimi domami i przekazanie zarządu w ręce właścicieli lokali; mówi o tym par. 31 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów. Gdyby zatem stosować pogląd o niedopuszczalności sprzedaży garaży w domach wielomieszkaniowych, nigdy nie doszłoby do przekazania zarządu domu w ręce właścicieli lokali, ponieważ właścicielem garaży pozostawałby nadal organ administracji.
Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw do oceny, iż decyzja nr 6299/89 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W. z dnia 22 września 1989 r. zawierała wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, a wobec tego zastosowanie wobec tej decyzji trybu przewidzianego w art. 156-158 Kpa w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniało to stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonych decyzji organów obu instancji nadzorczych na zasadzie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zgodne jest z art. 208 Kpa.