Uzasadnienie
Rada Miejska w Ł., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ uchwałą (...) z dnia 20 grudnia 2000 r. ustaliła miesięczną opłatę za pobyt dziecka w przedszkolach publicznych i oddziałach żłobkowych prowadzonych przez Gminę Ł. w następujący sposób: za pierwsze dziecko w rodzinie w wysokości 100 zł, za drugie dziecko w rodzinie w wysokości 85 zł, za trzecie dziecko w rodzinie w wysokości 70 zł /par. 1/. Nadto postanowiła, że opłata o której mowa powyżej za dzieci zameldowane poza terenem Gminy Ł. ulega podwyższeniu o 100 procent.
Powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Dobiesław S. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego polegającego na nałożeniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat za pobyt dziecka w żłobku prowadzonym przez Gminę Ł. Skarżący zarazem wyjaśnia, że wyczerpał tryb określony ww. przepisie poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem powyższej uchwały. W dniu 25 maja 2001 r. otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej (...) z dnia 22 maja 2001 r., które zawierało negatywną odpowiedź na jego wezwanie.
Skarżący uzasadniając swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podaje, że na terenie Gminy Ł. mieszka od 5 lat, natomiast jego córka od chwili urodzenia. Skarżący zastrzega również, że nie przewiduje w najbliższym czasie zmiany swojego miejsca zamieszkania. W momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie był zameldowany na terenie Gminy Ł. Nie posiada tytułu własności do budynku lub lokalu mieszkalnego położonego na terenie Gminy Ł. W takim zaś przypadku, aby uzyskać zameldowanie w cudzym lokalu konieczne jest uzyskanie zgody właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości. Brak zameldowania na terenie Gminy Ł. powodowany był właśnie tym, że bez zgody właścicieli nieruchomości nie mógł się w Ł. zameldować Zwiększenie opłaty za pobyt dzieci w placówkach prowadzonych przez Gminę Ł., które nie są zameldowane na terenie tej Gminy jest - w ocenie skarżącego -niezgodne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, a także w świetle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazuje również na treść art. 25 kodeksu cywilnego, w świetle którego miejscem zamieszkania danej osoby jest miejscowość, w której przebywa z zamiarem stałego w pobytu. Miejscem zamieszkania zaś dziecka /stosownie do postanowień art. 26 Kc/ jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Kryterium braku zameldowania na terenie Gminy Ł. nie powinno mieć znaczenia dla uznania statusu mieszkańca Gminy Ł. Takie ograniczenie - w ocenie skarżącego sprzeczne jest z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. albowiem każdy mieszkaniec Gminy Ł. /zameldowany na jej terenie, jak również nie posiadający zameldowania/ powinien być traktowany w jednakowy sposób. Oznacza to, że organy powołane do wydawania aktów normatywnych nie mogą stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia lub obowiązki obywateli, należących do tej samej kategorii osób i znajdujących się w jednakowej sytuacji faktycznej bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości. W wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały, stosownie do postanowienia zawartego w par. 2 rodzice dzieci nie zameldowanych na terenie Gminy Ł., a będący jednocześnie mieszkańcami Gminy Ł., muszą uiszczać opłatę za pobyt swoich dzieci w przedszkolach oraz oddziałach żłobkowych prowadzonych przez Gminę Ł. o kwotę 100 większą od rodziców dzieci będących mieszkańcami Gminy Ł. zameldowanymi na terenie tej gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady zarzuty skargi są wybiórcze, tym samym tendencyjne. Przywołana przez wzywającego Konstytucja RP w rozdziale II określa prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Rozdział ten oprócz przytoczonego przez skarżącego art. 32 Konstytucji zawiera również przepisy określające obowiązki. Umieszczenie w jednym rozdziale Konstytucji art. 32 /dot. praw/ i art. 83 i art. 84 /dot. obowiązków/ dobitnie świadczy - w ocenie tego organu - iż zamiarem ustawodawcy było takie usytuowanie obywatela RP aby był on podmiotem zarówno praw i obowiązków. Skarżący zaś chce być podmiotem jedynie praw, z pominięciem obowiązków nałożonych na niego przez Konstytucję i ustawy. Rada przyznaje, że z treści art. 25 Kc wynika, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podkreśla jednak, że miejsce zamieszkania jest pojęciem prawnym z zakresu prawa cywilnego i używa się go zarówno /jak ma to miejsce w art. 25 Kc/ do określenia miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również ulicy, numeru domu czy mieszkania. Ponieważ pojęcie miejsca zamieszkania jest pojęciem niejednoznacznym, a tym samym nieprecyzyjnym, dlatego też ustawodawca wprowadził obowiązek meldunkowy nałożony na każdego obywatela /art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych/.
Zgodnie też z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zatem, skoro skarżący w skardze określił w oparciu o art. 25 Kc swoje stałe miejsce zamieszkania, winien niezwłocznie zameldować się w tym miejscu. Wymiernym skutkiem nie przestrzegania przez skarżącego prawa jest brak wpływu do kasy gminnej stosownego udziału w podatku dochodowym. Skarżący nie wywiązując się z obowiązku nałożonego ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych w żaden sposób nie partycypował w gminnych dochodach, zatem trudno uznać go - zdaniem Rady Miejskiej - za pełnoprawnego członka wspólnoty samorządowej jaką jest gmina, która swoje zadania /a do takich właśnie należy prowadzenie przedszkola/ realizuje ze swoich dochodów. Brak jest więc w oceni Rady podstaw do uznania, iż uchwała z dnia 20 grudnia 2000 r. (...) narusza interes prawny skarżącego, który nie może się domagać traktowania na równi z innymi członkami wspólnoty samorządowej ponoszącymi ciężary na jej rzecz, samemu tych ciężarów nie ponosząc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę zasługiwała na jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela motyw wyroku z dnia 29 sierpnia 2001 r. I SA 1335/01, który zapadł przy rozstrzyganiu podobnego zagadnienia prawnego. Nie budzi wątpliwości - jak trafnie Rada Miejska w Ł. wywodzi - że na Gminie, realizującej określone wymienionymi ustawami zadania publiczne ciąży obowiązek prowadzenia żłobków oraz przedszkoli znajdujących się na terenie miasta Ł. Znajduje to normatywne uzasadnienie na tle przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w zw. z przepisami ustawy o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. 1991 nr 91 poz. 408 ze zm./. Istotą wyłaniającego się zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w świetle obowiązujących przepisów o możliwości zróżnicowania ponoszenia kosztów za pobyt dzieci w przedszkolach i żłobkach w stosunku do mieszkańców gminy /która te placówki prowadzi/ którzy są zameldowani od niezameldowanych, jakkolwiek problem bardziej dotyczy również mieszkańców innych gmin. Jak podniesiono w ww. wyroku, zarówno ustawa o systemie oświaty /powołany w uchwale art. 14 ust. 5/ oraz odnośne przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie są luźnym zbiorem przepisów, tworzą system organizacyjny funkcjonowania wymienionych placówek jako zadania własnego gminy i nakłada na organy prowadzące spełnienie założonych ustawą celów. Niewątpliwie, obowiązki te są możliwe do zrealizowania w powiązaniu z czytelnym systemem finansowania gmin i jednostek organizacyjnych prowadzonych przez właściwe samorządy terytorialne, z równoczesnym zachowaniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa - na co zwracają strony postępowania, lecz z różnych punktów widzenia.
Sąd administracyjny miał na uwadze podnoszony problem dochodów samorządu gminnego, w szczególności budżetu gminy - jako publicznego planu finansowego, wiążącego się z zarządzaniem wspólnego dobra dla interesu zbiorowego, a który winien być rozumiany jako "budżet gminy" dla "zgromadzenia i podziału wspólnego dobra, dotyczącego potencjalnie wszystkich członków społeczności, choć nie skutkuje on bezpośrednio na rzecz tych osób" /por. szerzej T. Dębowska-Romanowska [w:] "Samorząd Terytorialny, zagadnienia prawne i administracyjne, praca zbiorowa pod red. A. Piekary i Z. Niewiadomskiego, W-wa 1998, str. 368 i nast./. Uchwalone przez Radę Miejską kryterium zróżnicowania dofinansowania dziecka przez gminę, na terenie której prowadzony jest żłobek względnie przedszkole, w zależności od zameldowania opiekuna prawnego lub rodzica - w ocenie składu sądu orzekającego - narusza ustrojową koncepcję wspólnoty samorządowej określonej w art. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z treścią tej normy mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową /ust. 1/ a ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium /ust. 2/. Trafnie podnosi Rada Miejska w Ł., że w ramach kontroli sądowej zwrócić należy uwagę na istotę unieważnionej uchwały, tj. wyłaniający się problem mieszkańca Gminy. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. doprowadziła jednak do błędnego zdefiniowania /z istotnym naruszeniem/ ustawowego określenia mieszkańca gminy. Zasadnie skarżący podnosi, że kryterium mieszkańca gminy uzależnione od zameldowania prowadzi do niedopuszczalnego Konstytucyjnego /art. 32/ ograniczenia zaliczenia obywateli do wspólnoty lokalnej /samorządowej/ z naruszeniem art. 1 ww. ustawy samorządowej.
W świetle preambuły Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. i w której to zapisano ideowe podstawy uznania społeczności lokalnej za jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego, posługując się bardziej uniwersalnym kryterium: "obywatelskości", na rzecz stopniowego ograniczaniem biurokratyczno-administracyjnej metody pojmowania wspólnoty lokalnej. Nie wdając się w nazbyt teoretyczne rozważania w analizowanym zakresie wyjaśnić należy, że poprzez "fakt zamieszkiwania" na wspólnym terytorium osoba może powoływać się na uprawnienia wynikające z członkostwa wspólnoty lokalnej "samorządu terytorialnego" nie tylko w rozumieniu art. 25 Kc lecz również ustrojowym w kontekście przepisów ustaw samorządowych;
wynika to z zasady pomocniczości państwa. Powstaje ono z mocy prawa nie tylko dla celów uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi, a przede wszystkim dostępności do świadczeń publicznoprawnych o charakterze pomocowym. Owa dostępność nie może być zawężana administracyjnie przez uchwałę organu gminy do kręgu osób wyłącznie zaewidencjonowanych na pobyt stały. Regulacją tą pozbawiono by np. osoby bezdomne i nigdzie nie zameldowane w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i zamieszkujące na terenie gminy z zamiarem pobytu stałego.
Na marginesie również tej sprawy przykładowo wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej z zadań własnych realizowanych przez poszczególne właściwe gminy /art. 10/ nie wyłącza niezamieszkujących w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i nigdzie nie zameldowanych na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych /art. 20 ust. 1 pkt 5a/, definiując obowiązek pomocy ośrodków /art. 23a pkt 8/ poprzez kryterium "naturalnego środowiska", uzależniając w art. 2 pkt b ustawy o pomocy od obywatelstwa polskiego i faktu zamieszkiwania i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W świetle przykładowo wymienionej ustawy, odrębną zaś jest sprawa ewentualnego zwrotu wydatków gminy ze względu na miejsce ostatniego "stałego pobytu" albo na ostatnie "miejsce zameldowania na pobyt stały gminie, która przyznała świadczenie /art. 37 ust. 7/. Należy dodać, że przyjęty kierunek systemowej wykładni znajduje swoje uzasadnienie również w powiązaniu m.in. z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 2 /możliwości przyznania zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu/. Brak jest zatem uzasadnionych argumentów w obowiązującym porządku konstytucyjnym, aby problem ustalenia zasad finansowania pobytu dziecka w przedszkolu bądź żłobku w ramach wykładni systemowych i publicznoprawnych przeobrażeń ustrojowych /zwłaszcza samodzielności gmin/ odrywać od realnie funkcjonującej sieci placówek /żłobków i przedszkoli/, które z przyczyn obiektywnych nie zawsze są. bądź mogą być, położone na terenie każdej gminy, i ochrony obywateli w obiektywnie od nich niezależnych warunkach konieczności zamieszkiwania na terenie Gminy bez zameldowania.
Warto zwrócić uwagę także na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1995 r. SA/Po 518/95 - Orzecznictwo Sądów w sprawach Samorządowych 1996 nr 2 poz. 43, w którym wyrażono tezę, iż "Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej. Uzależnienie wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy od zameldowania na pobyt stały, w sposób istotny narusza prawo materialne". Przedmiotowy właśnie aspekt sprawy wiąże się z konstytucyjną równością obywateli w zakresie dostępu do niezbędnych usług gwarantowanych przez gminy, /art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym/.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.